摘  要  在区域一体化与协同发展的背景下，市场竞争秩序与国家、社会、公共利益之间的协调权衡是长三角三省一市在政策制定过程中面临最多的难题。竞争利益与其他利益并非绝对冲突，因此在政策公平竞争审查过程中例外制度的存在有其必要性，但如何确保例外制度合理适用，发挥该制度在多元化利益衡量中的协调作用，需从多层次多角度建立更具有可操作性的适用条件与程序，以竞争中性为原则，通过成本—收益分析法、均衡分析法等方法平衡多方利益，并根据适用原因的区别细化各种类型豁免的差异性审查标准，使例外制度既能规范政府权力运行，又能最大限度发挥政府社会保障的职能。

关键词  长三角；公平竞争；例外制度

长三角区域作为一体化发展时间最悠久、发育程度最高、基础最好的区域之一，[1]如何协调区域利益、统一市场建设与经营者保护之间的关系，在巩固地区内各城市及整体的竞争优势的前提下缩小区域长久形成的发展差距仍是长三角区域一体化进程中所面临的重要挑战，为此需要建立健全跨区域公平竞争审查例外制度，打造长三角城市群之间的优质营商环境。

一、构建长三角区域公平竞争审查例外制度的必要性

（一）积极作用

公平竞争审查是一项通过对政府部门颁布的政策措施进行事前审查以防止政府对于市场竞争秩序的不利干预的制度，其贯彻与落实关系到长三角统一开放、竞争有序区域市场体系的构建。但长三角区域协同发展不仅需要建立高效统一的公平竞争市场以实现经济高质量发展，还要着眼于绿色、公平、创新性发展，这就要求在实施公平竞争审查时关注其他目标利益，注重实现现代法治社会利益秩序的和谐。[2]作为协调公共利益与竞争利益之间的连接点，例外制度为基于国家安全保护、社会援助、资源环境等公共利益考虑而实施的妨碍公平市场建立的政策措施留下了豁免空间，体现了公平竞争审查在维护稳定市场竞争秩序之余的多元利益追求。

（二）现实需求

实现长三角一体化高质量发展面临的最大阻碍就是各省市之间发展的不协调性。从2022年人均GDP来看，上海接近8万元，江苏、浙江约为5万元和6万元，安徽则不足3.4万元，可以看出安徽与江浙沪相比，在经济发展上仍然有所逊色。因此，基于实现一体化发展的需求与公共服务均等化的社会主义建设目标，在开展公平竞争审查时，对于政府间出于援助落后地区需要而实行的影响市场竞争的补贴政策等，应当根据具体情况决定是否进行整改。三省一市由于相邻的地理位置、相似的文化背景与高度流通的区域市场，在公共事务、市场交流、环境污染治理等事关社会公众利益的方面有很多合作与协商的机会，譬如在治理河流、大气污染方面，涉及环境治理与援助的政策进行审查时就需综合衡量多元利益决定是否适用例外制度。因此，迫切需要尽快建立统一高效的长三角区域公平竞争审查适用方法与标准规则。

二、构建长三角区域公平竞争审查例外制度的实践困境

(一)适用标准不清晰

例外制度的适用集中规定于《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《实施细则》）的第四章，通过专章条文明确了可能构成例外豁免的三种情形，即国家利益、社会保障和社会公共利益，如环境保护、资源节约等。除了满足上述情形以外，还需要制定机关说明该政策的实施具有必要性。就目前长三角各省市公平竞争工作开展实施制定的详细手册来看，都并未对上述三类例外制度适用情形做出具体的适用标准说明，如扬州市的《公平竞争审查工作规范》和蚌埠市的《公平竞争工作操作指南》等文件。在长三角区域协调发展中有很多涉及到区域援助、环境保护的政策，对该类政策应当适用绝对豁免还是根据具体情况分层次适用豁免条例，都是值得商榷和思考的问题。

(二)审查模式不合理

目前长三角区域在政策文件的公平竞争审查上一致采取对增量文件和存量文件进行全面自我审查模式，该模式存在一些问题。首先，在审查范围上对于政府政策性文件一律展开全面审查，但在实际审查时由于审查人员相关专业知识的欠缺，经常会混淆竞争审查与合法性审查的边界，忽略了政策对竞争性市场的影响考察。其次，审查流程上先进行公平竞争效果的审查筛选，看政策是否构成破坏竞争的作用，如果有则对照例外适用规定分析是否构成豁免情形，最终决定政策能否施行或是否需要整改、取消。在长三角一体化发展中，很多时候要考虑利益多样化与均衡性效果，过于强调对完全竞争性市场的保护可能不利于多元价值的协调。[3]最后，自我审查模式难以保证监管权的独立性。符合例外情形的政府政策大多关系到省际间重大利益，在审查时更应当保持中立性，以防出现权力寻租与滥用，形成贸易壁垒与行政垄断,致使以促进社会发展而特意制定的规定模糊的例外情形适用标准沦为行政主体盘剥更多利益的工具。[4]

(三)区域间行政壁垒严重

除了基于国家利益、社会保障目的与公共利益需求而成立的三种相对具体的例外规定适用情形之外，三省一市在公平竞争实施准则制定时也都保留了兜底条款。即只要满足必要性要求，不严重妨害市场竞争秩序的政策措施，可在做好定期评估的前提下继续实行该措施。这一规定的内容为除三种特定情形以外的特殊行业留下了补贴性政策的适用空间，如农林业、高新技术行业等。长三角区域横跨多个省市，各地政府可能会出于经济发展与行政区划利益考虑实施一些由政府主导的、在一定程度上破坏公平竞争秩序的政策，造成例外制度的滥用，破坏区域性高效流通大市场的建立。

三、构建长三角区域公平竞争审查例外制度适用的路径思考

（一）宏观层面：以竞争中性为原则,以谦抑性适用为理念

实现长三角一体化高质量发展，必须认识到区域、市场、政府三者都具有重要作用，其中区域基于发展诉求对政府与市场的关系提出了要求，是处理市场与政府关系的前提，市场稳定均衡赋予参与主体平等地位，政府根据区域利益和平衡区域发展速度的需要对发展过程进行干预。三者之间相互影响、互为前提的关系要求在公平竞争审查上必须先从宏观上确立市场与政府之间彼此促进而并不是非此即彼的关系，也即竞争中立原则。在公平竞争审查问题上坚持这一原则要求政府政策不能致使市场主体获得不正当竞争优势。具体落实到长三角区域的公平竞争审查例外制度适用上，则需要将这种竞争中立价值导向扩展。首先，该政策施行是否具有必要性，如依靠市场自身作用可更高效完成发展目标则优先坚持市场自发性调整。其次，在政策实施确有必要性时要采取对市场秩序影响最小的落实方案。最后，要根据社会经济政治环境变化动态评估该政策继续实行的必要性，及时进行调整，而非一成不变。

除了要坚持中立原则，市场作用与政府调控之外区域利益的存在使例外制度在三省一市公平竞争审查中发挥了不可替代的作用。市场自发调节的优胜劣汰机制往往无法与区域一体化发展相协调。而政府掌握着集中资源的能力可以通过税收、补贴等政策措施或具体行为缓解区域间市场发展不协调导致的马太效应，这也是在竞争中立原则之下适用例外制度的重要原因。但基于例外制度对于政府权力是一项法律规定意义上的豁口，如果适用不当反而可能让地方政府以此为理由干扰区域间本就失衡的竞争秩序。因此在例外制度的适用上必须保持谦抑性理念，根据现有《实施细则》的内容，在满足必要性要求的基础上进行多元化利益衡量再最终决定是否适用该豁免条款。

（二）中观层面：引入多种方法，平衡多方利益

1.成本收益分析法的引入

成本收益分析法是法律经济学的基本分析方法之一。从经济学角度出发就是在一项公共投资开始之前，通过估算得出该投资可能取得的收益，将收益与预期成本进行对比，根据全部收益与全部成本比率的大小比较所有投资方案决定利益最大化的结果。成本收益分析法在法律经济学上的应用最常见的是在法律的制定上。以预先估算法律成本高低与可能获得的社会收益并进行比较的方式来决定某项法律的供给与否。而公平竞争审查的对象——政府政策的施行，与法律制定一样都是特殊公共物品供求关系的表现，它涉及到多重利益的博弈，尤其是关系到国防建设、环境保护、扶贫等例外情形时更是如此。因此可以在审查时考察评估该政策施行形成的机会成本，即市场秩序成本、寻租成本、企业信赖利益成本，与该政策带来的社会利益、消费者福利、创新利益等政策收益进行比较，将成本收益比较结果作为衡量政策是否应当整改的重要因素。

2.均衡分析法的应用

均衡是一切法律活动最终协调机制和最高秩序遵循所必须依凭的原则。政策措施如果想要取得长久施行的合理性，它就必须能够实现这种权力授予与限制之间的平衡。基于均衡分析法的思路，公平竞争例外情形的适用不能以市场秩序遭受到超出限度的破坏为适用前提，它对竞争秩序的负作用必须要与对社会保障利益、国防利益、环境保护等利益形成均衡，不致使遵守市场秩序的经营者造成过大损害。均衡分析法在公平竞争审查例外情形适用中可以作为必要性判断的一种工具。此外，为了实现各方利益的均衡，可以在适用该豁免条款时，对因政府干预资源配置而利益受损的经营者采取一定的补偿以实现真正意义上的帕累托最优。

（三）微观层面：实体与程序相结合，明确例外制度适用标准

1.实体构建：分类型细化例外情形具体适用标准

从长三角各省市现行出台的公平竞争审查相关规章文件来看，对于例外制度适用的具体情形仍是实施细则中的三种，根据豁免原因的不同可以分为：基于国家利益、基于社会保障目的和基于公共利益豁免。[5]其中社会保障型豁免是在长三角区域化发展过程中由于三省一市经济发展不平衡导致的地区间生产水平、市场发育程度以及地区人均生活水平等多方面的差异下，为了促进协调与一体化发展，带动安徽省部分区域及苏北、浙西南等经济稍落后地区的企业转型与升级，实现区域长远发展，对该地区基于扶贫开发与救助目的而制定的税收优惠、财政奖补、资金援助等政策实施的豁免。公共利益型豁免是对为了解决基于经济、科技、历史、地理多种因素影响下区域间资源失衡带来的公益性事业推进障碍而制定的政策法规适用的标准。

对于社会保障型豁免，考虑到我国社会主义初级阶段的基本国情，将社会保障目的单列于公共利益之外的做法体现了我国精准扶贫基本方略和以人为本的立国理念。在巩固脱贫攻坚成果之际，对于政府在产业脱贫、生态补偿脱贫、发展教育脱贫等方面出台的援助性质的政策措施根据具体情况进行豁免，有其存在的必要性。具体到长三角区域就社会保障目的对政策措施进行豁免审查时如何界定适用标准的问题，就扶贫、援助以及提供公共服务改善贫困地区设施等相关政策豁免审查应采取因地制宜的方式，在通过必要性与合目的性类型化审查的前提下，根据三省一市财政状况、公共服务完善程度结合脱贫攻坚完成情况进行网格化区分。对上海、苏南、浙北、皖南等地区与其他经济欠发达地区在适用豁免宽严程度上采用不同标准，对经济发达地区政府的区域性补助措施要严格做成本收益分析与利益衡量，只有在净收益远高于成本时才能适用，适当放松落后地区帮扶政策的审核标准，在对市场竞争秩序不造成严重破坏的前提下，可审核通过相关缩小区域间公共服务提供与公益性事业发展间差距的政策。

公共利益型豁免是竞争政策审查中适用频次最高的豁免情形。公共利益的外延范畴十分丰富，然而目前三省一市在公共利益豁免适用标准上没有突破既有框架，仍采取列举式规定，以环境保护、资源节约等公共利益为裁判标准。实际上在区域发展中的公共利益并不仅限于此，应当丰富这一清单内容，将创新利益、中小企业成长也列为公共利益的具体情形。除了清单式列举，还需要创设一般适用规则，必要性与弱竞争损害性固然是通用标准，但过于模糊导致在实践中审查标准弹性化，致使该条款成为地方政府开展行政性垄断的借口。提高适用标准的可执行度，需要在明确竞争中性原则的基础上，将政策的竞争影响效应数量化，日前浙江省绍兴市正在筹划推进公平竞争指数评价的工作，可以在总结浙江经验的基础上促进长三角各省市做好数量化市场监管与治理，将市场竞争满意度、绩效考核第三方评估等纳入公平竞争指数评价中，推动公平竞争审查标准数量化。

除了上述具体情形以外，为了应付可能出现的兜底条款的滥用，必须对形式上符合兜底条款的豁免政策措施，重点是涉企优惠政策，实行程序严格审查，对于审核通过的政策要做好动态监管与评估。此外，江浙沪皖在各地《公平竞争审查实施细则》中都规定将行政法规也作为公平竞争法律豁免渊源之一，这个做法值得商榷，行政法规虽然是由国务院制定，但主要是服务于领导管理国家各项行政工作，对政府行政性垄断的审查豁免如果以行政法规为依据不利于对政府权力的监管。

2.程序完善：完善审查流程，改进自我审查

从审查流程来看，三省一市都采取对所有政策文件，包括对增量措施与存量措施开展全面审查，对其中违反公平竞争标准的文件再进行豁免条件审查，如果构成豁免条件则在定期做出书面报告的基础上继续实施，这种梯进式审查模式造成行政资源浪费，对不同性质的文件采取同一审查流程还可能造成豁免条款的过度使用。对此可以参照欧盟的做法，在明确某些领域公平竞争审查可以除外适用的基础上，再对政策做公平竞争和豁免的审查。也就是说，对政策文件做好分级分类，在审查开始之前明确公平竞争审查适用范围，对于不涉及市场竞争的政策措施可以不进入公平竞争审查环节。

自我审查仍然是当前长三角公平竞争审查的主要方式，但在豁免情形的适用中为了减少行政庇护，对直接损害竞争的政策必须引入第三方评估制度。长三角各省市要在联席会议的基础上建立公平竞争审查常设机构，负责协商规定诸如扶贫区域差别性标准、动态调整豁免适用情况等事前事后的准备与评估工作，定期以座谈会形式讨论江浙沪皖适用豁免的新案例，交流执法经验，加强互相学习，减少行政壁垒带来的区域市场分割与竞争差别待遇。

参考文献：

[1]刘志彪,孔令池.长三角区域一体化发展特征、问题及基本策略[J].安徽大学学报(哲学社会科学版),2019（03）:67.

[2]刘国利,朱勇.法的主体性与公共性的分立与契合——对构建法治社会和谐利益秩序的一点思考[J].法制与社会发展,2006(03):117-124.

[3]邓伟.税收政策公平竞争审查制度的问题及其对策[J].法商研究,2021(06):121-128.

[4]孙晋,钟原.竞争政策视角下我国公平竞争豁免制度的应然构建[J].吉首大学学报（社会科学版）,2017(04):60.

[5]翟巍.公共利益豁免标准的解释与重构——以公平竞争审查为视角[J].法律方法,2018（24）:131.

本文系安徽省哲学社会科学规划项目“长三角区域一体化中公平竞争审查制度研究”（编号AHSKZ2021D02）的阶段性成果。

（叶梦迪 安徽大学法学院；毕金平系安徽大学法学院教授、博士生导师）

【责任编辑：江洁】