摘  要  为贯彻落实2023年中央一号文件精神，进一步加强江苏省高标准农田建设，有效巩固和提高粮食生产能力，建议加强政策引导，优化粮食生产的支持政策；强化因地制宜建设，全面提升高标准农田的种粮便利水平；强化技术引领示范，提升高标准农田项目区科技水平；加强监督管理，全面提升高标准农田建设水平。

关键词  高标准农田；粮食生产；农业现代化

高标准农田建设是保障国家粮食安全的基础性和关键性举措。2023年中央一号文件再次强调要加强高标准农田建设，提出了补足土壤改良和农田灌排设施短板、健全长效管护机制的工作任务。

一、高标准农田建设的主要优势

与传统农田相比，高标准农田在抗灾能力、产出水平、资源利用效率、生态环境、科技集成水平等方面具有多重优势，对于农业现代化具有重要价值。

（一）高标准农田抗灾能力强

高标准农田通过整理田块、平整土地和加强农田水利设施建设，可以有效提升抵御风险冲击的能力。高标准农田集中连片、设施完善和农田配套，有效应对了以往农田沟渠系统老化、排水不畅、田块高低不平和饱受旱灾侵袭的困扰，不仅为规模化生产创造了条件，而且为规避和应对各种潜在风险奠定了基础，可以有效摆脱农民“靠天吃饭”的困境。对一些粮食主产区来说，通过高标准农田建设改善灌排条件，增强抗灾能力，是保证稳定提升粮食单位产量的重要支撑。

（二）高标准农田产出水平高

高标准农田建设可以有效改善农业生产条件和农田基础设施，稳步提升耕地的质量等级，促进耕地的地力改善，从而促进粮食产能稳定提高，旱涝保收和高产稳产成为高标准农田的重要标志。据有关数据显示，通过打造高标准农田，亩均产量通常可以提高10％—20％，粮食亩均生产能力也可以提升100公斤左右，可以为农民增加收入约500元。高标准农田基础设施配套较好，农田生产条件改善，道路顺畅、灌溉通畅，具有更高的机械化水平、更快的规模化经营流转效率和更多的新型农业经营主体，为保障国家粮食安全发挥着不可替代的重要作用。

（三）高标准农田资源利用效率高

通常而言，高标准农田建设涵盖田、土、水、路、林、电、技、管等多方面内容，其本质是一项具有整体性和协同性的系统工程，融合了水、土、气和生态条件等各种要素，共同致力于改善耕地质量。高标准农田建设并非规模越大越好，而是既十分重视集中连片和田块平整，也尤其关注土地规模的适度性，从而在改善农田的水、路、电等设施的基础上，推动耕地利用与机械化生产、标准化管理等现代农业生产条件相适应，进而有效提升了土地的耕作效率、产出率、资源利用率和劳动生产率。从高标准农田的建设结果来看，它可以节约水、肥、药和人工，明显降低了土地耕作成本，提升了资源利用效率。

（四）高标准农田生态环境优

通过大力实施高标准农田建设，可以有效提升原有土地的单位面积产能，减少和规避盲目扩大种植面积提升粮食产量的低效率做法，客观上保护了包括沼泽、滩涂、草地等在内的其他土地生态系统。就高标准农田建设本身而言，其并非只是农地外在结构的整治，而是关系到农业生产方式转型升级和农田生态环境改善提升。建设高标准农田有利于缓解农业发展面临的水土资源限制，推动农业农村绿色发展转型。高标准农田建设带来的直观感受是农田整体布局规则有序，有利于发挥农田生产、生态、景观的综合功能，既是对乡村振兴战略中生态宜居要求的积极响应，也落实了“绿水青山就是金山银山”发展理念。

（五）高标准农田科技集成水平高

“藏粮于技”是开展高标准农田建设的重要取向之一，通过不断提升高标准农田建设的科技要素含量和技术研发水平，可以以高标准农田建设为依托，打造集农业科技研究、示范推广、教育培训和产业开发为一体的综合性平台，从而为持续增加农业科技贡献率提供应用场景和可靠保障。衡量高标准农田建设效果的重要标准之一就是土壤健康水平，农业农村部耕地质量监测保护中心围绕高标准农田建设开展一批具有科技型土壤调理剂产品的推广应用，在土壤改良、培肥地力、提高耕地质量方面取得显著效果，是提升农产品种植品质、推进农业高质量发展的重要举措。随着高标准农田建设的深入推进，新科技在培育优质品种、提升化肥利用率、推动机械化、病虫害监测、智能化管理等方面的应用将进一步增加，不断提高农业质量效益和实现粮食安全。

二、高标准农田用于粮食生产的核心要素

高标准农田建设是提高粮食产量的基础性和关键性举措，具有很强的专业性和整体性，其核心取向是要调动和激发农民的种粮积极性，主要涉及粮食种植的政策倾斜、价格因素、粮食生产的便利程度、种植主体的技术和经营水平等问题。

（一）粮食种植的政策倾斜

自2004年以来，伴随着农业税费的改革，以粮农直补、良种补贴和农机购置补贴等为代表的一系列助农惠农政策陆续实施，不仅在很大程度上提升了农民群众的种粮积极性，还提高了我国的农业机械化水平，极大地改善了粮食种植结构，显著降低了粮农的种植风险，有效稳定了粮食供给和维护了粮食安全。国际经验表明，粮食产能长期保持稳定发展需要政府的大力支持，一般来说，农业补贴是提升农民粮食生产积极性的重要政策手段。比如，欧盟为了改善粮食生产情况和保障粮食安全，率先制定并实施了以“目标价格”和“干预价格”等为代表的干预机制，从而确保粮食种植的顺利开展，尽管有专家质疑或者反对农业补贴政策，然而目前为止欧盟并未采取任何改变措施。我国的粮食最低收购价政策、粮食种植补贴和农机具补贴政策等，也是为保护农民利益和保障粮食市场供应而实施的调控政策，有助于稳定粮食价格和提升粮农的收入水平，保护农民的种粮积极性。

（二）粮食种植的价格因素

粮食作为一种商品，其种植也会受到市场规律的影响，粮食价格越高，利润越好，粮农自然更加具有种植的积极性。当商品供大于求时，一般商品的价格会逐渐降低；与之相反，当商品供小于求时，一般商品的价格会逐渐上升；处于两者之间的一种市场情况，就是商品的供给与需求维持基本平衡时，那么该商品的价格一般也会处于稳定状态。从更具体的维度来看，影响粮食供给的因素比较多，比如，宏观的农业气候条件、可用的粮食种植面积以及国家的粮食储备情况等。与之相似，影响粮食需求的因素同样比较复杂，其中人口数量的增长、食品加工用粮、粮食期货投机行为以及居民消费结构的调整与变化，都可能引发粮食价格的波动。除此之外，在粮食种植过程中出现的种子、农药和化肥等价格的变动，粮农对粮食价格的市场预期以及国际局势的改变等，都可能对粮食价格产生重要影响。

（三）粮食种植的便利程度

粮食生产具有一定的地域性和季节性，受到水源多寡、灌排条件、土地平整程度和农机作业便利程度等因素的影响。用于粮食种植的高标准农田应当进行适当的区域划分，常用的方法有三种：一是采用案例研究及建模分析的方式选取特定地区，在对高标准农田建设区域进行考察的基础上，确定高标准农田建设的优先建设区、重点建设区、全面整治区和不宜建设区，并对每个建设区域的重点发展内容进行合理划分；二是对拟建高标准农田建设项目的耕地质量进行分析，基于自然环境、社会经济和生态环境等指标评价建设适宜性进行划分；三是通过构建关联矩阵或地理信息系统等方式，测算高标准农田建设的适宜性和空间稳定性指数，综合考虑区域的基本农田生态安全和粮食安全评价结果划分为不同类型。一般而言，水源充足、水质达标、灌溉便利、土地平整、土壤质量较好、适合水利、农机、电力等骨干基础设施建设的区域更加适宜开展高标准农田建设和粮食生产，从而实现旱涝保收和高产稳产的目标。

（四）粮食种植主体的技术和经营水平

粮食种植主体的技术水平和经营管理水平是影响粮食生产积极性的重要因素。粮食种植主体技术水平高，经营管理好，则粮食产量普遍超出面上产量水平，其种植收益往往会超过技术一般农户。例如，在粮食作物生长过程中会伴生有许多的病害和虫害，会严重的影响农作物的生长，同时，也会降低农作物的质量及产量。如果技术水平高的种植户，往往能够提前做好病害和虫害防治。相对于传统的小农户粗放式种植而言，种粮大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体的技术水平和经营水平相对较好，更有利于规模化、机械化和科学化生产。通过其示范带动，可以吸引专业化人才进一步回流农村，更加顺畅地开展土地流转，实现粮食种植规模化，也能够培育更多新型农民。

三、 江苏省高标准农田建设的主要成效

江苏针对人多地少的基本省情，坚决贯彻习近平总书记重要指示和党中央重大决策部署，坚决扛起保障国家粮食安全的重大政治责任，坚持把高标准农田建设作为“三农”工作的重中之重，大力实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，加快补齐农业基础短板，全省粮食总产连续8年稳定在700亿斤以上，为保障国家粮食安全，推进农业农村现代化提供了重要支撑。作为一个拥有8500万人口的东部沿海省份，江苏不仅端牢了自己的饭碗，还为保障国家粮食安全作出了贡献，习近平总书记予以充分肯定，表示“这对一个东部沿海省份来讲很不简单”。

（一）提升了粮食综合生产能力

始终坚持把高标准农田建设作为稳产保供、乡村振兴和畅通循环的基础性工作，加大重点项目推进力度，坚持农田系统综合治理，农田抵御自然灾害能力和农业综合生产能力得到显著提高。同时，以科学种植、土壤健康、品种研发和标准化生产等方式提高粮食生产的科技水平，江苏省高标准农田粮食综合生产能力普遍提高较多。截至2021年，全省已经建成高标准农田4600万亩，耕地占比高于全国平均水平近20个百分点。

（二）显著改善了农田生态环境

江苏按照生态农田建设的理念，科学实施水、电、肥等要素的重新整合，发挥了粮食种植过程中节水、节电和节肥的优势，实现了农田全方位和整体性的保护，促进了农业生态的改善和农业土地资源的集约高效利用，增强了农田生产、生态、景观的综合功能，田园乡村、和美乡村建设进一步彰显。目前，高标准农田有效地实现亩均节水、节电、节肥和节药的比例分别为24％、30％、15％和16％，节省了成本，产出了巨大的生态效益，显著改善了农田生态环境，有效奠定和巩固了农业强、农村美和农民富的基础。

（三）推动了农业生产方式转型升级

高标准农田建设有力地推动了田块整治和土壤改良，破除了传统粮食种植过程中设备不配套、耕地质量低下、耕地碎片化等问题。有效地促进了农业专业化、机械化和规模化发展，加快了农业发展方式的转变，增强了农业综合生产能力，有利于新型农业经营主体更好地发挥主体性功能，提升和转变农业资源利用方式与效率，从而增强农业综合效益和市场竞争力。

（四）拓宽了农民增收致富渠道

高标准农田是“政府投资，农民受益”的民生工程。高标准农田建设有力地推动了土地平整、田间道路、灌溉排水、输电配电、农田防护等系统工程的改善，大大提高了生产效益，增加了农民收入。对于农业企业和种粮大户而言，高标准农田建设以集中连片整治为抓手，有效利用了耕地，提高村集体、农村合作经济组织以及农户个人的经营性收入。高标准农田建设项目区土地流转更加顺畅，提升了农民经营的自主性，拓宽了农民增收致富的渠道。

四、江苏省高标准农田建设存在的问题与对策建议

加强高标准农田建设，夯实粮食安全根基，存在一些痛点、难点与堵点，要从多方面加强引导支持，做到既算经济账，也算政治账、生态账。

（一）高标准农田建设存在的问题

一是高标准农田项目区的规模化种植水平仍然不高。农村人口持续流出和农村居民从事非农业生产人口增加，导致粮食生产经营主体普遍年龄偏大，在接受新知识、新技术和新型管理模式等方面存在不足，粮食种植和扩大规模的意愿呈下降趋势。在推动高标准农田适度规模经营的过程中，由于融资渠道相对狭窄、农业技术推广服务工作不完善、社会化农业服务组织体系比较薄弱等问题，仍难以实现质的提升。

二是受经济利益驱动部分田块被用于非农种植。自2011年起，江苏省开始建设高标准农田，当时政策支持和鼓励开展农业结构调整，农田项目区部分调整用于发展经济作物。如南京、无锡、宿迁等地的粮食和经济生产并重的“稻渔共作”模式，由于有较好的经济效益，导致项目区种植粮食面积的减少。除此之外，在一些高标准农田项目建设区，还存在部分有一季种植蔬菜等情况。

三是农田基础设施管护能力还有提升空间。高标准农田基础设施的重建轻管现象依然存在，一些地区缺少对连片区域农田产业布局、土地流转、农田道路、村庄环境等方面的整体规划意识，导致影响粮食生产的不利因素未能得到及时有效解决。高标准农田建设质量参差不齐，一些已建成的高标准农田项目缺乏基础设施管护能力，没有真正体现“内外协调”和“上下统一”的高标准。

四是财政支持力度还需进一步加大。在一些耕地条件相对较差的区域，由于缺乏相关的政策制度安排和协同机制，资金来源、知识传递和信息服务缺乏保障，高标准农田建设项目亩均投资标准较低，田块整合力度不大，难以实现规模化和集约化经营。比如，宿迁市宿豫区地块较为零散，若要打造成高标准农田，亩均投资需要提升至4000元，然而区里尚有近一半的资金缺口。

（二）加强高标准农田建设的建议

一要加强政策引导，优化粮食生产的支持政策。积极探索将高标准农田用于粮食生产纳入财政投入优先事项，将农业基础设施管护经费列入财政预算，或者明确专项资金来源（如工程审计结余资金用于管护经费），加强高标准农田项目工程的资金保障。加强对社会力量参与粮食生产的引导和支持，加快形成综合性、规模化和可持续的粮食生产社会服务体系，以退税、补贴或奖励等形式鼓励专业社会力量为农业经营主体提供指导和帮扶。持续加强对农村“非农地”的开发利用。

二要强化因地制宜建设，全面提升高标准农田的种粮便利水平。坚持分类推进，以亩产1000公斤粮食为核心目标，要保护、修复和提升高标准农田的产粮质量，探索适应苏南、苏中、苏北等不同区域气候、地形和水文特点的差异化建设标准、建设内容。积极探索农田建设新模式，及时总结和推广好经验、好做法，打造可借鉴、可复制和可持续的高标准农田建设模式。正确引导不同区域耕地发展方向，在平原地区建设现代化灌区，扩大有效灌溉面积，在山地、丘陵地区开展节水农业，不断提升水资源利用效率。

三要强化技术引领示范，提升高标准农田项目区科技水平。完善技术规范和标准，建立健全高标准农田建设项目管理各项规章制度，配套完善各类项目建设技术标准。要不断提升科技水平和强化技术运用，大力推进以绿色工程为代表的新型应用，围绕节水、节能和节地等项目建设的重点内容，加大对高效节水灌溉的宣传和推广力度。持续加强高标准农田耕地质量建设，增加土壤有机质含量，改良土壤结构、提升耕地地力。

四要加强监督管理，全面提升高标准农田建设水平。加强项目实施监管，以国家层面和省域层面的农田建设项目管理规定为基本依据，强化项目审批、工程实施、竣工验收和项目评价等全过程管理环节。加强高标准农田项目工程实施质量监管，从设计源头控制工程质量。强化资金使用监管，将高标准农田建设资金纳入直达资金管理平台，确保项目资金安全规范和发挥预期效益。着力提升信息化监管水平，加快实施“互联网+高标准农田”建设，积极发挥数字技术的赋能效应，通过无人机远程遥感监测、动态拍摄和上图入库等方式，为项目区粮食作物种植情况开展监测和管理提供技术支撑。

（于水系江苏省政府参事室特约研究员，南京农业大学地方治理与政策研究中心主任、教授、博士生导师，中国资源环境与发展研究院研究员；裴正薇系南京农业大学外国语学院院长、教授，通讯作者；杨杨系南京农业大学地方治理与政策研究中心研究员）

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