摘  要  生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼是两种常见的环境司法救济机制，“两诉”之间既存在着一定的冲突性，也存在着一定的一致性。目前，国内关于解决“两诉”衔接路径的具体规定并不完备。虽然实践中在不断探索“两诉”的衔接机制，但因为“两诉”各自理论基础存在缺陷以及法律规范的不完善等原因，最终导致“两诉”在司法实践中产生衔接不畅的问题。为此，有必要对“两诉”衔接的问题重新审视，以期为“两诉”的衔接机制提出有效合理的具体建议。

关键词  生态环境损害赔偿；环境民事公益诉讼；“两诉”衔接

一、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼为何要衔接

（一）“两诉”的冲突性要求“两诉”必须衔接

首先，“两诉”请求权的基础来源不同。生态环境损害赔偿问题与环境公益诉讼两者的关系实质上是一个问题的两个方面，环境公益诉讼是生态环境损害赔偿问题在法律上的回应。对于生态损害赔偿诉讼而言，其请求权的基础来源于国家所有权理论。而环境民事公益诉讼是建立在环境侵权基础理论上的。环境民事公益诉讼就是基于环境危害行为人实施环境公益侵害行为而提起的民事诉讼。

其次，“两诉”的适用范围不完全一致。生态环境损害赔偿诉讼只适用于对受损的生态、受污染的环境予以救济，因此，该诉的启动以“结果论”为前提。而环境民事公益诉讼只要有对环境产生污染、给生态环境造成破坏的行为存在时，符合上述法律规定的主体可以向法院提起该诉。环境民事公益诉讼的启动以“危险论”为前提。环境民事公益诉讼，只是通过法律对提起诉讼的原告资格加以限制，但并不限制环境公益诉讼的启动程序。

最后，“两诉”的诉讼程序运行具有差异。生态环境损害赔偿诉讼程序前置条件要经磋商程序，只有磋商未成功，或者双方不存在可任何磋商可能性时，具有原告资格的行政机关才能提起诉讼。而在环境民事公益诉讼程序运行中，磋商程序不是必经程序，具有原告资格的主体在发现污染环境、破坏生态的行为时，可以直接针对该行为向法院起诉，也可以根据相关规定进行调解、和解。

（二）“两诉”的一致性是“两诉”衔接的可行性基础

首先，“两诉”的诉讼请求基本重合。根据《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》），以及《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》（以下简称《若干规定（试行）》）的相关规定，“两诉”诉讼请求均包括行为上和赔偿范围上的诉讼请求，不过，在行为上的诉讼请求方面，生态环境损害赔偿诉讼比环境民事公益诉讼的范围要小，即少了请求行为人消除其行为给生态造成的危险、以及请求行为人排除其行为导致的妨害；在赔偿范围上的诉讼请求方面，生态环境损害赔偿诉讼却比环境民事公益诉讼的范围要大，即多了对受损的生态环境进行修复工作验收而支出的评估费用。

其次，“两诉”诉讼目的具有同一性。生态环境损害赔偿诉讼是国家提出的“环境有价，损害担责”，目的是为了加强对受损害生态环境修复工作，以及对行为人予以追究赔偿责任制度，具有公益性。环境民事公益诉讼的诉讼目的也是为了保护环境，打击遏制环境犯罪，保护生态利益，具有公益性。

最后，“两诉”的适用范围高度契合。《生态环境损害赔偿制度改革方案》中“生态环境损害”中的“环境”仅指自然界、自然资源以及生物要素组成的生态环境，不包括人工环境。而《环境保护法》中的“环境”则是由天然环境与人工环境构成。

二、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接问题

（一）“两诉”在诉讼阶段衔接中存在的问题

首先，“两诉”的衔接方式存在缺陷。无论是对“两诉”予以合并审理还是中止审理的衔接方式进行探索，这两种方式都存在一定的缺陷。究其原因，源于目前关于“两诉”各自的诉权发展不完备，“两诉”制度的产生带有极大的政治导向性，属于生态文明建设背景下的产物，“两诉”的出台较为仓促，使得对“两诉”的研究不透彻。

其次，“两诉”的举证规则不同。《若干规定（试行）》规定了作为赔偿权利人的举证责任，《环境民事公益诉讼解释》规定了原告的举证责任，但是综合该两规定来看，在生态损害赔偿诉讼中实际上是加重了行政机关作为原告的举证责任，在该类诉讼程序中的证明标准实际上是高于环境民事公益诉讼的证明标准的，因此，在对“两诉”进行合并审理过程中，由于“两诉”的举证责任与证明标准不同，理应注重两类诉讼规则的衔接问题。

最后，“两诉”的赔偿金监管主体存在差异。“两诉”对胜诉后的赔偿金管理方式并没有统一的方式，也没有关于对该资金的管理在环保组织与行政机关之间联合管理的模式。在环境民事公益诉讼中，主要是采取设立专项环保基金的方式对赔偿金予以管理；而在生态环境损害赔偿诉讼中将该资金纳入到赔偿权利人的本级国库中进行管理居多。“两诉”对赔偿金的管理是各自管各自的，增加了“两诉”衔接的难度。

（二）“两诉”从磋商程序阶段转入诉讼阶段的衔接问题

首先，磋商程序与环境民事公益诉讼的启动缺乏衔接规则。第一，在磋商程序启动时，环境民事公益诉讼未提起，此时该诉讼是否有提起的必要，没有明确规定。第二，在磋商程序启动后，环境民事公益诉讼未提起时，此时的磋商阶段会产生两种结果。一种是磋商成功，双方达成磋商协议并向法院申请对该协议予以司法确认，并且损害行为人已经对该磋商协议履行完毕，此时赔偿权利人可以不用提起诉讼，那么是否还有继续提起环境民事公益诉讼的必要？另一种结果是，当磋商失败后，或者损害行为人到期未履行协议，赔偿权利人提起诉讼，此时能否提起环境民事公益诉讼？也就是说由磋商程序转入诉讼程序的衔接规则，该规定也没有对此情形予以明确规定。

其次，磋商程序与环境民事公益诉讼的审理缺乏衔接规则。《若干规定（试行）》只对磋商成功与否时赔偿权利人如何提起诉讼有明确，但是并没有对磋商成功与否其与环境民事公益诉讼的审理之间的关系如何处理进行规定。而且，一方面当磋商启动后，对正在审理的公益诉讼采取中止审理的做法，当磋商成功后该诉讼是否还有继续审理的必要？另一方面，磋商失败后，此前的诉讼程序又该如何推进？此种情形下可能赔偿权利人起诉，但因同一损害事实存在“两诉”的情况，目前是根据《若干规定（试行）》第十七条来处理。

最后，磋商程序与环境民事公益诉讼的和解、调解程序缺乏衔接规则。由于调解、和解制度贯穿诉讼制度的全过程，该制度与磋商制度的功能相似。而且磋商程序是赔偿权利人起诉的前提条件，这意味着可能磋商程序与调解、和解程序同时适用于同一案件中。因此，通过对磋商以及调解、和解的协议达成一致的先后进行分析，可能对磋商制度产生冲击，动摇和解、调解制度的权威性等问题。

三、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼衔接不畅的原因

（一）“两诉”诉权理论发展不足

首先，生态环境损害赔偿诉讼请求权基础存在缺陷。由于生态环境并不像自然资源一样具有具象性，可以对其进行丈量、数量统计以及通过其他方法进行确权，所以很难将生态环境赋予法律意义上的权利化，也就间接导致生态环境恶化无法从经济上衡量以及计算因为该损害而导致的对生态环境恶化予以生态维修的费用。当生态环境在其受到损害时，无法像其他物权一样由对物权享有排他性权利的所有权个体基于法律上赋予的诉权而提起诉讼，故将国家所有权当做提起该诉的理论支撑，缺乏事实基础，是“两诉”在衔接过程中产生困境的原因之一。

其次，环境民事公益诉讼诉权来源不明确。环境民事公益诉讼存在诉讼信托理论、环境权理论、私人检察官理论及当事人适格理论等诸多理论依据，这些理论都为该诉的启动提供诉权来源，但在我国法律上并没有明确界定该诉的性质，由此引发的关于其性质的争论不断，也因此产生关于该诉的诉权来源的争论不断。基于诉讼信托原则，虽然可以将环境权利的诉权委托给符合条件的社会组织和代表国家行使公共环境权利的检察机关和行政机关，尤其在我国设置了检察机关起诉前要公告的前置程序，也有可能会发生社会组织怠于行使诉权或者存在相互推诿的局面，从而不利于环境权利的救济与保护。

最后，“两诉”适用范围界限模糊。虽然《生态环境损害赔偿制度改革方案》《环境保护法》对“两诉”的适用范围进行规定，但是对于“两诉”的适用范围均规定的生态破坏、环境污染的行为，该如何抉择启动哪一程序对遭到破坏或者污染的生态环境予以救济呢？现行法律语境下，适用范围的用词不明朗、不准确，必然会导致“两诉”分工不清，从而增加“两诉”衔接的难度。这就可能会出现因“两诉”主体无法准确界定本诉的起诉条件而可能再次造成“公地悲剧”的情形，进而不利于对受损的生态环境进行及时恰当的救济。

（二）关于“两诉”衔接的实体法律立法不足

首先，生态环境损害赔偿诉讼法律规范不足。该诉讼制度立法模式不足且存在制度逻辑冲突，即生态损害赔偿诉讼与传统私法体系不兼容。《若干规定（试行）》试图按照传统私法体系确定生态环境损害赔偿的请求权基础，但是，该规定又是按照行政法的逻辑思维，将该原告当成行政机关在行政诉讼程序中应当承担的举证责任。这一规定无疑增加了原告的举证责任。在该项制度中既想依靠传统私法体系为其提供请求权基础，却又在诉讼程序上陷入行政诉讼程序思维，将作为原告的政府当成行政诉讼程序中的行政机关来设计其应当承担的举证责任，其制度存在内在的行政法程序逻辑冲突也是导致“两诉”在衔接过程中产生困境的原因。

其次，环境民事公益诉讼法律规范不足。该诉讼制度理论研究内容创新性不足，且对公益性质定位不足。总体来看，当前环境公益诉讼理论根基薄弱，实践效果有限，需要从立法角度对此予以完善。《民事诉讼法》《环境保护法》以及相关司法解释主要将该诉讼的适用范围规定为保护“损害社会公共利益”的制度去予以设计。然而，法律条文中关于社会公共利益这一概念的界定不够具体。在司法实践中，起诉者、被起诉者以及审判者对环境公益的主观认识上并没有统一的认识标准。

最后，《若干规定（试行）》关于中止审理环境民事公益诉讼的条款不合理。一方面，该规定的内容是由最高人民法院根据“两诉”在实践中的相关探索经验予以制定并颁布的，在效力级别上属于司法解释，并不属于由全国人民代表大会制定并颁布的法律。另一方面，该条款只是笼统地规定不同主体针对同一损害生态环境行为存在“两诉”时，不区分阶段，直接对环境民事公益诉讼予以中止审理，优先另一诉讼的做法，不符合诉讼成本与诉讼效率的要求。

（三）“两诉”衔接规则混乱

一方面，“两诉”请求权的竞合处理无章可循。依照现行法律的规定，“两诉”的原告主体起诉依据不同的法律规范向行为人请求损害赔偿。在司法实践中，法院对“两诉”有合并审理或分别审理的情形，但无论是对两类诉讼进行合并审理还是分别审理，都或多或少存在请求权竞合或者交叉的局面。在现行法律规定上虽然没有对“两诉”的请求权予以合并审理的规定，但是在环境司法实践中两类诉讼的请求权竞合、交叉时有发生的情况是两类诉讼衔接不畅的原因之一。

另一方面，“两诉”举证责任不同产生冲突。《若干规定（试行）》规定了赔偿权利人对生态环境损害事实承担举证责任和生态环境损害事实的免责或者减轻事由被告承担。《民事公益诉讼解释》中虽然没有明确规定举证责任，但是从其规定的内容来看，实质上是举证责任倒置。两类诉讼的证据规则二元化正在司法实践中被应用各自的诉讼程序中，但是当同一生态损害事实同时存在“两诉”时，由于“两诉”的举证规则不同，“两诉”在衔接过程中应当适用何种举证责任也是导致衔接过程不畅的原因。

四、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼衔接机制的具体建议

（一）明确“两诉”的诉讼性质

首先，“两诉”的诉权理论发展不足是“两诉”衔接不畅的原因之一，有必要对生态环境损害赔偿诉讼的理论基础进一步完善、明确环境民事公益诉讼的诉权来源。又由于生态环境保护所指向的生态利益具有公益性质，因此该性质决定了该诉不能完全由传统民法体系进行调整，那么可以从公法和私法结合的角度出发，重新审视生态环境损害赔偿诉讼的性质，将此诉的性质界定为兼具公私性质的诉讼制度，并在之后的法律规范中对其予以明确规定。

其次，有必要在法律层面将环境民事公益诉讼的诉权予以明确规定。目前关于环境民事公益诉讼的诉权理论依据不一而引发学术界关于环境民事公益诉讼的性质争论不断。鉴于《环境保护法》将能够提起环境民事公益诉讼的主体规定为三类主体，由此可知目前我国环境民事诉讼的模式是基于诉讼信托理念来设计。因为诉讼信托理念模式要求将环境权利主体的诉权委托给符合条件的社会组织和代表国家行使公共环境权利的检察机关和行政机关。但是，在我国现行的法律规范中并没有将环境权作为实体权利在法律层面予以明确规定。

最后，基于环境公益是由不特定多数人所共享的环境利益，环境利益的良好与恶化，关切到每一个公民甚至每一个“未来人”的切身利益，环境公益应该回归到宪法规定的基本权利范畴，从宪法出发将环境权利作为基本权利之一确立下来。环境民事公益诉讼的性质也会随着环境权利的确定而更加清晰，即环境民事公益诉讼具有公益性质的民事诉讼。

（二）建立“两诉”诉讼程序衔接机制

首先，明确“两诉”诉讼规则衔接机制。第一，在法律层面明确“两诉”的适用界限，严格区分环境污染和生态破坏的类型，对于生态破坏造成的生态环境损害的行为，可以提起生态环境损害赔偿诉讼。对于环境污染，损害社会公共利益的行为，可以提起环境民事公益诉讼。第二，确立起诉在先的原则，特别是要明确“两诉”的受案范围，严格区分提起“两诉”的界限，但还是会存在同一损害事实既有生态破坏、又有环境污染造成的，此时存在“两诉”均可启动的情形，应该确立起诉在先的原则，由最先提起诉讼的社会组织或者机关为原告并且由最先立案的法院管辖，此后对同一种损害事实提起诉讼的主体作为共同原告或者为第三人共同参与到诉讼程序中。第三，明确合并审理的衔接规则，增加共同原告制度。人民法院受理因同一生态损害事实提起的“两诉”时，因为“两诉”的诉讼目的、起诉主体和诉讼请求一致时，出于提高司法效率的目的，将“两诉”进行合并审理的方式既保护了两原告的诉权，又能保护被告可能会被先后起诉时存在被重复索赔的局面。可以在法律上再新增确立“两诉”合并审理的机制，使得目前将“两诉”予以合并审理的做法有法可依。

其次，统一“两诉”证据适用规则。“两诉”由于在诉讼目的、诉讼请求以及起诉对象存在一致性，“两诉”制度都是实现生态环境保护的重要方式，但是生态环境损害赔偿诉讼由于行政机关特有的特质使其不可避免陷入行政诉讼法的逻辑冲突，增加了作为原告行政机关的举证责任，不仅证明赔偿义务人存在造成生态损害事实的情形存在，还要计算生态损害赔偿数额、证明行为人的行为与损害事实存在因果关系；而环境民事公益诉讼中原告的证明责任为被告的行为造成生态损害事实的情形存在即可。因此，在之后出台的关于“两诉”的法律或者司法解释规定时，应当统一“两诉”证据使用规则。

最后，确立“两诉”赔偿资金监管规则。为了充分发挥实践中关于生态环境损害赔偿资金管理的优势，推动“两诉”修复资金管理在衔接过程中更加顺畅，可以综合政府部门的权威性与社会组织设立资金的专业性相结合，制定一套“政府—社会组织”联动管理的资金机制。为了保障该资金的权威性，该资金还是由政府或者法院进行收取，另外，可以不根据相关规定将该资金纳入到国库中，而是委托专业机构设立专项管理资金的方式进行管理。

（三）完善磋商程序转入诉讼阶段衔接机制

首先，建立磋商公告制度。磋商程序是赔偿权利人提起诉讼的前置程序，也是该主体代表国家对自然资源所有权行使权利、保护社会公共利益的表现。为了使磋商程序与环境民事公益诉讼程序更好地衔接起来，可以在开启磋商程序之前发布公告，邀请社会组织和检察机关加入到磋商程序中，由行政机关主持，三方当事人共同整合对同一损害事实所掌握的情况，取长补短，由行政机关裁量如何采纳意见。此外，通过公告程序的发布，也能很好避免其他主体因不知该案件正处于磋商阶段而提起诉讼，进而产生“两诉”同时存在的冲突局面，还能节约有限的司法资源。

其次，建立生态损害赔偿诉讼的公告制度。在检察院提起环境民事公益诉讼的必经前提程序之一是进行诉前公告制度，该制度的目的是为履行监督职责，督促其他主体提起诉讼，但在环境民事诉讼的实践中，由于检察机关主体的加入，这必然会导致社会组织提起此类诉讼的积极性不断降低，进而影响社会资源参与生态环境保护诉讼制度中。这同样适用于行政机关不经公告程序直接提起诉讼。《若干规定（试行）》中确立了对赔偿诉讼优先审理的规定，更加影响环保组织提起公益诉讼的积极性。所以，为了防止行政机关的行政权在司法领域不当扩张局面的出现以及提高社会组织参与生态环境保护诉讼制度的积极性，应当建立生态损害赔偿诉讼的公告制度。

再次，确立磋商程序与调解、和解程序的衔接机制。在磋商程序与和解程序的衔接过程中，赔偿权利人依据《若干规定（试行）》提起的磋商程序，以及在磋商程序进行过程中，社会组织或者有关机关提起的调解、和解程序两种情形。在这两种情形的程序进行过程中，磋商程序的权利义务人和提起调解、和解的社会组织或者有关机关不是彼此排斥，非此即彼的关系，因为两者的目的都是为了促成协商一致，促使造成生态环境损害事实发生的行为人承担相应的赔偿，保护生态环境利益，维护社会公共利益。

最后，明确磋商协议不予司法确认的法律效果。当法院对磋商协议不予司法确认时，应当同时明确对磋商协议不予司法确认的法律效果，应该直接转入生态损害赔偿诉讼程序中，而不应当参照人民调解协议不与司法确认的法律效果的适用，重新达成或者变更磋商协议或者依照仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。因为人民调解协议具有较大的任意性，性质类似于民事合同；而磋商协议则是代表国家行使所有权的行政机关作为赔偿权利人与生态损害赔偿义务人就生态损害事实达成的生态修复方面的义务。

参考文献：

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[3]曹明德,马腾.生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的法理关系探微[J].海南大学学报(人文社会科学版),2021(2):69.

本文系2018年度国家社科基金青年项目“生态修复性司法模式及其实践路径研究”（编号18CFX072）的阶段性成果。

（任洪涛系海南大学法学院副教授、博士生导师；沈晓云 华闻传媒投资集团股份有限公司法务合规部）

【责任编辑：江东】