摘  要  行政负担作为公众与政府互动体验的重要变量，是衡量政府治理有效性的关键指标。行政负担概念一方面源自公共部门制定的规章制度、技术理性的过度张扬，另一方面作为政策过程的补充发挥工具效用。识别流程设计、部门协调以及繁文缛节等要素对行政负担的影响机制，以建构行政负担的转化路径。降低行政负担的关键在于将公众和企业的行政负担转移至政府，结构设计、多元合作以及数字技术的结合提供了政策进路。近年来政务服务改革实践验证了行政负担转移机制的效用。聚焦政民互动关系中的行政负担议题，探索化解转移行政负担的现实路径。

关键词  行政负担；治理现代化；负担转化

自党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化以来，对行政制度体系的建设任务始终聚焦在治理现代化的议题上。党的十九届四中全会报告强调，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。党的二十大报告指出，要转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。随着新时期社会发展的快速变革，探究治理成效的影响机制尤为重要。行政负担作为公民和政府互动过程中产生的需要承担的各类成本，包括学习、心理与服从成本，越来越成为国内外学术界和实务界关注的重要议题。本文关注行政负担概念的理论起源，提出行政负担作为非正式政策工具的效用；发掘影响行政负担的关键要素，以探索政民互动中行政负担转化的现实路径。

一、行政负担的理论溯源

行政负担是一个意涵丰富的多维概念，不仅在于与行政负担相关或相似的概念较多，同时也表明对行政负担的探讨植根于丰厚的理论基础之上。公众参与公共生活的意愿和主动性受到参与成本的影响。公共部门通过命令、条例或文书工作等制度设计，对公众进入公共服务过程施加压力，强化公众获取公共服务的负担感知，由此导致申请者“知难而退”，中途放弃或主动退出公共福利项目的申请过程。如何理解该现象背后的成因？一方面，国家力量的稳定性依赖于秩序和规范，在维护稳定和限定服务对象的同时，增加公众参与政治生活的成本；另一方面，技术理性的张扬强化了行政力量的全能与集中，逐步割裂政府与公众的互动关系。同时，还应当认识到行政负担作为一种政策工具存在的必要性和正向效应。

（一）制度约束

政治国家为维护统治的稳定性，其施政过程借由种种制度规范加以限制，从而保证政令畅通，减少寻租和搭便车行为。从行政实践来看，制度规范的具体操作包括配套的措施、规定和细则，对政民互动过程中的种种行动和操作进行严格的规范和控制等。

政治国家在施政和履行公共服务的基本职能时，重复多余的文书工作以及繁杂冗余的申请程序，对办事群众的学历、知识要求较高，办事群众往往因为流程的复杂性而倍感压力、产生消极情绪，造成公众主动退出公共生活。事实上，政治国家通过制度、法律和行政生活参与的隐形“门槛”对公众施与的压力，集中表现为过度而冗余的行政负担。

（二）技术理性张扬

技术理性的过分张扬，强化了政府掌握行政权力的全能感和强信心。技术进步带来了生产效率的提高和社会生活的便利，但是同时也强调了政民互动中的非人格化特征。科层制组织是运用技术理性解决问题的典型组织形式，追求高效和目标完成度的组织秉持“价值中立”的立场和原则，“一刀切”的社会治理模式更助于提升效率而被采纳。此外，现代社会中公职人员掌握及运用一套复杂的、自我指向的专业技术标准，技术打造的壁垒横亘在公众和政府中间，不仅割裂了政府与公众之间双向互动，更进一步阻碍公众作为治理主体参与公共生活中。这种技术理性由信息技术中的复杂程序及行政服务中的繁琐流程所包装，以重复的信息确认和文书负担为表象，最终形成公众参与政治生活、获取公共服务道路上的障碍。技术控制将价值理性边缘化，忽视组织及公众的人格化需求，最终导致作为行政相对人的公众从中退出，国家治理重蹈单向管理的窠臼。

（三）隐秘的政策工具

在政策制定过程中，行政负担的工具效应却鲜少提及。政策工具是被决策者以及实践者所采用，或者在潜在意义上可能用来实现一个或者更多政策目标的手段。政策工具主要通过外部刺激施加影响。在政策制定的流程操作的环节或政策实施环节，行政负担可以为作为一个“隐秘”的政策工具发挥效用，作为公开性决策过程的补充。哈克认为，与传统理论中通过正式程序进行的大规模变革不同，当前西方国家中福利政策缩减正是通过这种隐秘工具发生作用的。而通过缩减福利政策，社会风险直接转移到个人及其家庭，也从另一个侧面印证行政负担由“隐藏的政治过程来形塑公开的政策制定环节”这一特性。在一定程度上，政策工具可作为政策制定过程中必须遵循的政治磋商和审议过程的补充甚至替代，从而降低行政成本，减少政策制定过程的内耗。

公众作为公共服务的接受者，无从得知行政负担来源，为政策工具发挥作用提供了空间。在政策制定环节，决策者就资金预算或准入资格等环节展开讨论，但是项目的具体细节则由执行机构负责，或者委托给下属部门把控。因此，行政负担通常在合规程序或文书工作等环节产生，例如，在公共服务申请阶段，适当的文书证明和必要的信息采集可以有效减少申请人的欺瞒行为。从另一方面来看，行政负担效应的双重面向可以为政策制定和执行过程中可能遇到阻碍提供解决思路，同时在政策制定陷入僵局或政策行动者不愿公开表达真实意图时，行政负担可以为达成一致意见提供斡旋空间。

二、行政负担的影响因素

作为全新的概念，行政负担于2012年首次被正式提出，然而对行政负担影响因素的发掘源自对流程设计、科层制运作以及制度规范等的长期探索。

（一）流程设计

在设计流程时，政府出于对理性主义与效率主义的追求，对公众的学习能力、心理以及服从成本都提出要求，以达到特定的政策目标。对申请人而言，参与社会福利项目需要经历三重负担考验。首先，申请人需要额外学习掌握该项目的政策背景、申请要求、申请流程等相关信息，并撰写相关申请文书内容、提供相应的材料；其次，在无法核定所提供的信息真伪时，政府还会增加对申请人隐私信息的收集，包括录入指纹、收集身体数据等。对身体控制权的让步，增加了申请人的心理负担。此外，由于数据壁垒，在申请的不同环节将涉及到同一材料的多次使用、家庭成员信息的收集以及其他证明资质材料的要求等；最后，申请人还将面临公开化评审和讨论等环节，由此可能导致申请人隐私信息的暴露，给申请人造成舆论压力、增加社会弱势群体的社会互动成本。上述环节中繁复的材料与流程将加重申请人参与福利项目的行政负担，从而影响到申请人的参与意愿，导致福利项目与目标群体之间的背离。

（二）部门间协调

组织结构的优越性体现在标准操作规范与程序。科层体制一方面强调了效率至上原则，同时又在治理实践中进一步固化操作流程、构建衔环相扣的规章制度。现代公共部门是高度分工的组织，部门林立、各自为政的现状增加了跨部门协同工作的成本。繁琐的文书材料以及“一刀切”办事流程，不断增加公众对参与公共生活的负担感知。壁垒分明、信息分散的组织结构之间缺乏数据信息共享渠道，内部的制度规范外溢成为公众参与公共服务的门槛。当条块分割的管理部门之间业务流程存在重叠和矛盾时，由于数据信息等资源无法有效利用和相互挤兑，政府将难以及时连接各类数据库和系统平台。在数据信息不足的情况下，政府制定的政策措施可能存在失真、错误或滥用等情况，由此加剧公众参与公共事务的行政负担。

（三）繁文缛节

繁文缛节（Red Tape）主要体现在需要政府组织内部执行、处理繁复的各类规章制度和程序。繁重冗杂的合规要求和标准化流程可能通过一线公职人员在执行公务时转化到申请公共服务的公众和企业之上，由此强化申请人的行政负担。公众对于行政负担最直观的体验即为在与政府打交道过程中需要面对和处理的大量文书工作。繁文缛节被视为解释行政负担的一种重要变量。经典文献研究发现，繁文缛节存在转化门槛，即利益相关者认为收益小于成本时，正常流程规则才会转变为繁文缛节。政民互动行为多存在于公众与政府部门一线工作人员打交道过程中。基层公职人员在处理具体事项时掌握一定的自由裁量权，因此执行上存在主观制造办事门槛以获取额外收益的可能。此外，基于避责行为产生的限制政策议程、象征性执行等策略，通过限定政策的准入边界、选择性执行工作任务等方式，以减轻潜在的问责风险。此外，一线工作人员的个人喜好、主观判断等还将影响到负担在不同群体中的分配情况。由此导致行政负担层层累积，并且可能为社会弱势群体在福利项目的申请和获取过程中增设更高的“准入门槛”。

三、行政负担的转移策略

如前所述，行政负担往往是机制设计或体制架构的结果，而受行政负担影响最深的群体正是掌握较少社会资源、政治资源的弱势群体，从而加剧社会弱势群体的不公正待遇。基于此，如何“减负”成为国家治理创新的主要发力点。自党的十八大以来，中央和各级地方高度重视国家治理体系和治理能力现代化建设，行政负担现象暴露出在推进治理现代化过程中仍存在明显短板和制约，需要从结构设计、主体参与以及数字技术手段等三个方面探索行政负担的消解与转化。

（一）结构设计：行政负担转移的机制保障

治理体制机制变革，是行政负担转移的关键机制保障。“职责同构”模式是当代中国纵向府际关系的典型特征，是指在政府机构中，纵向上不同层级的政府在结构、职能、职责安排上呈现出层层复制、高度相似的现象。这一模式在最大化减少因差异导致的沟通和办事成本的同时，也强化层级部门之间的沟通壁垒、增加政府运行成本、增加基层政府的运行负担。“上下对口，左右对齐”的机构设置，体现的是便于控制和管理的工具理性逻辑，缺乏组织内人员与外界，特别是公众交流互动的途径和平台。

党的十九届三中全会通过的《关于深化党和国家机构改革的方案》提出，赋予省级及以下机构更多自主权，突出不同层级职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。这意味着，在维护党中央权威和集中统一领导的前提下，地方政府职责配置和服务设计将更注重理顺逻辑，提高流程和服务再造的精准性。基层政府是最直接对接公众服务需求的平台，机构职能调整能够进一步理顺“条块关系”，细化基层权责清单，整合基层治理资源、保障公众服务需求。

（二）多元合作：行政负担转移的治理导向

政府的实践创新难以与复杂多变的社会发展趋势保持同步，大量偶发性、即时性事项消解了传统组织程序管理的有效性，造成行政流程繁琐复杂，增加公众行政负担。传统社会治理中权力的过度集中和行政力量对资源的垄断导致政府行政事项繁多，缺乏更有活力的社会与市场体制。行政负担产生于不同主体间互动交往的交叉点，因此理顺政府、市场、社会之间的关系有助于行政负担的管理与转移。

2021年4月，中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中提出，完善社会力量参与基层治理激励政策、鼓励社区服务机构与市场主体、社会力量合作。党的二十大报告再次强调健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，以社会组织为代表的社会力量是国家治理和公共服务供给的重要合作者。新时期治理现代化的关键在于动员和发挥社会力量尤其是社会组织在治理体系中的作用，补齐多元治理格局中社会力量参与的短板。在公共服务的供给端，通过政府购买服务等机制扩大公众参与的制度空间，形成更为平衡、灵活的政社合作关系。既有研究表明，在不对称关系中，强势一方往往给对方施加更多行政负担。因此，行政负担的降低与消解必然要回到政府与社会、政府与市场等关系的重塑之上。总体上看，多元主体的社会治理体系能够分散和转移行政负担，在多主体之间逐渐内化乃至消弭。

（三）数字政府：行政负担转移的技术手段

通过新一代信息技术打造的数字政府被视为降低和消除行政负担的重要方式之一。自党的十八大以来，我国各级地方积极探索数字化改革的方向，打造出一批极具影响力的数字化转型品牌，包括“最多跑一次”“一网通办”“不见面审批”等。政务服务的数字化转型从办事群众的角度出发，围绕办事流程、环节、材料、跑动次数、办结时长等环节进行改革创新，通过数据驱动重构操作流程，最大限度减少重叠和不必要的环节。同时，数字技术拆解传统办事流程，容缺办理、并联审批等独立的标准化程序进一步压缩一线工作人员的自由裁量空间，提升办事效率。

2019年11月，习近平总书记在考察上海时强调，抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”，坚持从群众需要和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来。上海市通过电子证照等数据库建设和人工智能数据核验等方式拓展“一网通办”智能化审批应用面和范围。以浦东新区区级涉企审批事项为例，2018年浦东新区实现100％“不见面审批”，从依赖审批工作人员的经验审批到如今的“智能通办”，浦东行政服务中心探索智能服务新模式。在“超级智能服务窗口”，办事企业无需事先咨询和准备材料，可以实现高频事项“零材料填报”。“超级智能服务窗口”通过政府内部信息整合和数据共享，借助人工智能技术搭建智能辅助系统支撑平台，从企业“跑腿”转变为数据“多跑路”，降低企业办事门槛和成本。数字政府的发展显著减低公众与政府打交道环节的成本和压力，提升公众政务服务体验，长期来看有助于降低行政负担。

四、结语

行政负担概念的兴起反映出公共行政学界和实务界对政府行为学、政民互动议题讨论的深化。对行政负担理论的观察、分析必须置于我国治理体系和治理能力现代化的背景之下进行建构和发展。新时代十年来，中国国家治理经历了系统持续的创新过程，超大城市韧性建设、数字技术融合创新、机构改革协调统筹等提供了观察中国式现代化的切入点。纵观各地方“以人民为中心”的价值观引领下的地方政府治理创新实践，围绕行政审批、政务服务进行的数字化改革呈现出新技术应用与降低行政负担之间的相关性。将国家治理的分析落实到更为微观基础的理论研究中，在丰富的中国治理场景中探索转化与降低行政负担的相关机制，未来可通过在具体情境中的操作化进一步发掘行政负担指标的应用潜力。

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（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生）

【责任编辑：江东】