摘  要  上海科技创新的政策内容已经涵盖了科研机构、大学、企业和中介等各种创新参与者，涉及了创新链的各个方面，包括了多元化的政策工具，如财政、金融、税收、政府采购和知识产权等，基本形成了领域广泛、类别齐全、工具丰富的政策体系。本文对上海科技创新政策工具箱的合理性、有效性进行了科学深入的分析，剖析了其中存在的问题，从政策供需度、适用性、衔接性三方面提出了不断完善上海科技创新政策工具箱的建议。

关键词  科技创新政策；政策工具；上海实践

近年来，为加快落实国家创新驱动发展战略、建设具有全球影响力的科技创新中心，上海部署了若干科技创新任务和重大改革保障举措，全力强化科技创新策源功能，着力打造战略科技力量，强化高水平科技供给，优化创新生态和治理体系。上海科技创新政策有力促进了上海科技创新能力的大幅度提升，推动了上海科技创新各领域取得实质性突破。

党的二十大报告强调，必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。这为深化科技体制机制改革、完善科技创新政策体系，推动科技政策扎实落地指明了方向。目前，上海科技创新政策工具箱采取了一些重点举措，但上海科技体制机制与经济社会发展和国际竞争的要求还不相适应，上海科技创新政策工具箱还存在重复、缺失、矛盾等问题，部分科技创新政策之间的协调性不强。因此，必须优化上海未来的政策体系布局和工具方法运用，从而为更加主动服务构建新发展格局和国家科技自立自强战略、构筑具有全球影响力的科技创新中心能级提升提供政策供给和制度保障。

一、上海基于创新价值链的政策工具箱重点举措

基于科技发展过程，创新价值链通常包括基础研究、孵化研发、成果转化和产业发展等四个环节，[1]政策支持方式相应划分为支持基础研究的政策、支持孵化研发的政策、支持成果转化的政策和支持产业发展的政策。近年来，上海着力强化国家战略科技力量和基础研究，加快突破重点领域关键核心技术，持续深化科技体制机制改革，不断优化创新生态环境。

（一）提升战略力量能级，推动基础研究高质量发展

合力构建关键领域新型举国体制。依托部市合作机制，在国家发展改革委等有关部门大力推动下，集成电路、人工智能、生物医药产业三大“上海方案”已经国务院批准实施，加快构建关键核心技术攻关新型举国体制迈出坚实步伐。国家级集成电路创新中心、商汤科技重大算力开放平台、上海大数据试验场功能型平台、上海交大人工智能开源开放研究院等一批重大技术攻关平台和项目已启动建设。

探索国家实验室、高能级研究机构体制机制创新。国家实验室建设取得重大阶段性进展，在沪国家实验室全面启动建设和运行，在中央布局的首批国家实验室中，由上海牵头组建的3个国家实验室全部挂牌成立，2个国家实验室上海基地列入国家首批基地挂牌计划。上海量子科学研究中心、上海清华国际创新中心成立，在体制机制上实行综合预算管理。

政府牵头与企业共建基础研究基金，推动企业参与前端创新。行业龙头企业在政府引导下，与政府共同设立面向基础研究的基金，支持开展应用导向、目标导向的基础研究。如上海市科委与联影集团联合首设“探索者计划”，重点围绕医疗设备、医疗人工智能等相关领域，促进协同创新，提升相关产业领域自主创新能级，从源头推动我国高端医疗设备行业发展。

（二）加速推进创新创业载体建设，优化创新创业氛围

构建“创业苗圃—众创空间—孵化器—加速器”孵化服务链，为科创企业竞相生长提供良好条件。上海围绕企业成长全生命周期创新需求，强化财税扶持，建立完善了“创业团队—小微科技企业—高新技术企业—科技小巨人培育企业—科技小巨人企业—卓越创新企业”的政策扶持与服务链，贯穿了从团队创业到企业创新阶梯发展的全过程。

壮大创新创业服务载体。上海不断加强双创空间载体建设，制定出台众创空间建设推进办法。推进众创空间布局、服务平台建设、产学研用协同、创新创业品牌建设工程。同时，发挥杨浦区、徐汇区、上海交通大学、复旦大学、上海科技大学、宝武集团、中科院上海微系统与信息技术研究所等全国双创示范基地带动作用，增强众创空间开放度和便利度。

普惠制的企业创新激励引导政策更加丰富。坚持结构性减税方向，落实国家对企业技术创新的普惠性财税政策支持方式；推进增值税等实质性减税、对小微企业和科技型初创企业实施普惠性税收免除，解决税制改革和推进过程中发现的问题。广泛激励企业开展研发活动，完善企业研发费用计核方法，扩大研发费用加计扣除政策适用范围；优化营商环境，优化科技金融生态，为企业创造良好融资环境。

（三）促进创新资源向企业集聚，加快建设科技成果转化体系

面向企业创新需求，促进技术供需对接。上海承办创新挑战赛事活动，并与长三角国际创新挑战赛全面对接，进而激发本地企业创新需求，促进与国际国内科技创新资源对接。探索“揭榜挂帅”机制，注重发挥企业主体作用，将企业重大技术需求转化为研发项目，推动企业需求与国家支持机制相结合，实现面向企业创新需求的项目发布机制，推动全国有能力者参与企业创新活动。

深化产学研协同创新机制，强化创新链和产业链有机衔接。如探索通过企业技术中心联盟形式打造开放式创新平台，推动创新链产业链深度融通。上海浦东实施大企业开放创新中心计划，调动大企业的创新资源和发挥全球创新网络优势，基于创新链集聚、培育和孵化中小科技企业，开展协同创新。

初步构建长三角一体化科技成果转移转化体系。长三角科技创新券通用通兑率先在一体化示范区和马鞍山四地试点，科技创新券通用通兑推动数字人民币首次实现科技领域的场景应用。

（四）强化产业技术创新能力，支撑引领重点产业创新发展

深入落实三大领域“上海方案”。瞄准世界科技前沿，加快基础电路产业关键技术攻关，持续提升生物医药创新策源能力，加快人工智能创新体系建设，聚焦科技供给，打造高质量发展创新“引擎”。

实施产业基础再造工程，发挥我国超大规模市场优势和内需潜力。上海率先制定产业基础再造实施方案，扎实推进产业基础能力提升建设。围绕核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺、关键基础材料和产业技术基础等“五基”环节，重点聚焦集成电路、智能网联汽车、核电、生物医药、高端装备等领域，通过国家和本市工业强基项目的持续推进，企业的自主创新能力不断提升，关键核心技术取得突破，创新产品持续推广应用。

创新产品（服务）的首购订购首用，推动创新产品的示范应用。上海采取无偿资助方式和保费补贴方式，给予首台装备补贴。发挥政府采购政策功能，规范本市创新产品政府首购和订购活动。发布《上海市创新产品推荐目录》编制办法，鼓励企业研发创新，加快重点自主创新产品在政府采购实施单位和国有投资项目建设单位等的推广应用。

二、上海科技创新政策工具箱构建和落实中存在的问题

在上海科技创新政策工具箱构建和落实中，明确了创新发展方向和重点，但仍存在政策重复交叉和部分政策缺失、科技创新人才和新型研发机构政策适用性不强、政策之间缺乏协同等问题。

（一）政策冗余性问题

政策工具围绕政府战略目标，难免存在重复和冗余，可能导致政策对象难以把握政策细节，影响政策工具效益的充分释放。如上海人才引进户籍政策出台频繁，各个政策享受主体存在交织，人才自身难以全面了解信息，政策红利尚未充分释放。

随着科技创新范式的转变，创新主体愈发多元化，导致在部分创新主体和创新环节出现政策缺失现象。如对科技型中小企业、创新联合体等创新主体的支持政策缺位。对于科技型中小企业支持往往分散在中小企业扶持、高新技术企业支持政策之中，政策比较优势不明显。近年来我国逐渐认识到创新联合体的重要性，但相关的支持机制还处于探索阶段。再如，缺少对企业基础研究创新链部分环节的支持。基础研究具有周期长，投入大，未来应用存在不确定性等特点，企业往往不愿意投入持续的基础研究资金开展研究。[2]另外，缺少成果转化早期的政策支持。税收优惠、政府采购等政策工具主要针对已经形成市场化产品的项目，而对于成果转化中的小试、中试熟化等关键环节支持力度不足。

（二）政策适用性问题

部分科技创新人才政策适用性不够。如上海高新技术企业人才落户已有相关政策，但尚未扩展到高新技术培育企业和新型研发机构。部分外籍产业领军人才反映永久居留证享受国民待遇问题尚未完全落实，在注册新型研发机构法人方面有限制，在办理银行业务、出行、住宿等方面仍存在不便等。

部分企业创新政策适用性较低。如国有企业股权激励政策实施困难，政策受到激励人数、个人额度、工资总额等限制，在制定激励计划时，企业对激励对象往往难以取舍，或导致大量中层技术骨干无法被纳入激励范围。再如科创板政策受惠面低，科创企业上市意愿还不够强烈。

新型研发机构政策的适用性较低。新型研发机构在注册时无法选择公益一类或公益二类事业单位，只能暂时选择自收自支选项，与国家要逐步将自收自支类事业单位转为企业的改革要求不符。又如进口科研仪器设备税收减免政策针对的享受主体是科研院所、事业单位性质和民办非企业的社会研发机构，企业类新型研发机构还不能享受。

（三）政策协同性问题

改革试点政策布局尚未形成协同效应。如上海国家自主创新示范区、自由贸易试验区试点、全面创新改革试验区等改革试点政策的布局，虽侧重点不同，但试点地区有交叉，试点举措有重叠，在科技创新项目、专业化科技创新服务体系等方面的多区制度联动有待进一步加强。

政出多门，相关部门政策不协调。如科技成果转化落实中包括成果定价、作价投资、股权变更、平台投资等多个环节仍受到国资、财政、税收等管理规定的限制。一方面，将机构所有的科研成果视为国有资产，实施严格的国资管理规定，使成果转化的灵活性和效率受到限制，另一方面，国资管理的严格监督审核机制也不利于社会资本积极投入和参与成果转化。

央地政策协同性不足。中央所属高校院所因管辖关系所限，多数时候仍难以享受地方创新政策，成为科技创新体制改革中的“孤岛”。如上海地方规定财政科技项目中的人员费不纳入绩效工资总数，而中央所属机构不能适用该规定。再如在成果转化管理方面，以上海为代表的若干地方已通过地方立法或政策，赋予了科研机构不需行政机关审批或者备案，自主实施成果转化的权限，但中央所属高校院所尚不能适用地方规定，如中科院系统单位需向国科控股备案等。

三、完善上海科技创新政策工具箱的对策建议

随着科技创新范式的转型升级，创新主体愈发多元化，创新环节分类愈发细化，需要及时调整科技创新政策目标和相应的各类科技创新政策工具，不断完善上海科技创新政策工具箱，促进科技创新和产业发展的深度融合。

（一）均衡使用政策工具，调整政策供需度

完善科技型中小企业政策供给。加大科技计划对科技型中小企业创新的支持，拓宽对中小企业的研发支持范围、对不同行业予以公平的支持力度，对中小企业研发活动给予直接支持。强化对科技型中小企业税收政策精准支持。提高已入库科技型中小企业研发费用加计扣除比例，给予更大力度的税收支持，将高新技术企业延长企业亏损结转年限、成果转化股权奖励个人股东可分期交税等优惠措施进一步向科技型中小企业延伸。

加大组建企业创新联合体的政策供给。发挥高新技术企业、国有企业等科技领军企业在创新联合体组织的重要作用。加快构建创新联合体，发展高效强大的共性技术供给体系。[3]支持企业在高校院所建立研发中心、实验室等，加快建立一批面向企业需求的校企联合协同创新中心；探索创新平台建设竞争机制，在有能力、有条件的民营企业布局技术创新中心、制造业创新中心等创新平台。

实施促进企业基础研究的政策举措。通过企业与政府联合出资设立科学基金、科研计划等方式开展基础研究，实施“企业联合策源计划”；深化央地合作机制，探索实施国有企业担任“链长”制度，支持国有企业勇当原创技术的“策源地”；支持科技型中小微企业提升技术创新策源能力。明确一定比例用于资助科技型中小微企业竞争前研发活动。

（二）加强政策精准对接，提高政策适用性

面向重点创新主体构建针对性政策工具。如当前新型研发机构大量涌现，已经成为战略科技力量的重要组成。应加快建立与新型研发机构相适应的章程式管理和机构运行机制。根据机构建设目标使命确定与其发展相适应的体制机制建设。探索建立新型研发机构依章程式管理机制，强化中长期评价机制。鼓励各类创新主体参与新型研发机构建设，对于运行机制灵活，自我“造血”良好且具有一定公共服务能力的机构和组织，根据其规模、研发投入、创新能力等标准，择优给予与其公共服务能力相适应的支持。

加强重点领域政策工具部署。聚焦三大重点领域，以新型举国体制全力推进关键核心技术攻关及迭代应用。在集成电路领域，集聚长三角优势力量，围绕关键核心技术开展基础研究联合攻关，探索形成“资助+投资”并举的支持模式。在生物医药领域，推动医研产融合发展，设立支持临床研发与转化专项基金，建设一批市级临床研究中心，以临床需求为导向开展协同创新。在人工智能领域，实施算法创新行动计划和算力基础工程，加快重大基础理论、前沿算法攻关，打造一批示范应用场景，形成人工智能赋能数字化转型的“一业一策”。[4]

（三）注重政策统筹协调，强化政策衔接性

加强科技创新政策组合。不同的政策工具组合会产生不同的政策效果，并且组合式的运用会产生协同作用，不同类型政策工具之间会形成互补效应，从而更加高效地实现政策目标。加强科技创新政策与税收、投融资、人才、配套服务等相关政策的共同组合和协同配合，针对不同类型、处于不同生命周期的创新活动，制定和实施创新政策组合，激发主体创新活力。

建立创新政策协同机制。推进科技政策扎实落地是个系统工程，需要各部门密切配合、通力协作。如在科技创新人才政策制定中，应在单位编制、经费支持、薪酬激励、人员落户社保、职称评聘、国有资产管理等方面，强化与编制、发展改革、教育、财政、人力资源社会保障等部门的政策协同，加大向国家争取相关支持的主动性，为政策的协调落地提供畅通路径。

推动区域创新政策协同。加强区域科技资源共享平台建设，引入国家科技资源共享服务平台优质资源，形成科技资源数据池，深化科技资源共享。打通地区间和部门间的信息孤岛，持续深化人才资源共用，共建人才评价与互认机制，建立长三角一体化和标准化的人才数据库。    

参考文献：

[1]王元明,潘挺雷,吴明昊.基于政策工具与创新价值链双重视角的政策文本分析——以宁波市科技创新政策为例[J].今日科技,2019（11）:57-60.

[2]陈晓伟.提升企业创新能力势在必行[J].中国人才,2021(04):9-11.

[3]李春成.我国科技经济结合的百年历程、经验启示与展望[J].创新科技,2022,22(02):31-41.

[4]元卉.AI@上海:演绎智能时代的美好图景[J].上海企业,2021(07):44-47.

本文系上海市2021年度“科技创新行动计划”软科学研究项目“上海科技创新‘政策链’与‘工具箱’优化研究”（编号21692103000）的阶段性成果。

（作者系上海科技管理干部学院上海科学技术政策研究所研究员、博士）

【责任编辑：江锦】