摘  要  生产者责任延伸制度在新《固废法》中首次以法律形式确认。在内容上，依据新《固废法》，可将生产者责任延伸制度的具体内容归纳为生产者的全过程管理责任和政府的监督管理责任。当然该制度在实施中还存在诸多问题，可以通过细化立法、强化监督、建立废旧产品回收体系等多措并举的方式加以解决。

关键词  新《固废法》；生产者责任延伸制度；监督机制；废旧产品回收体系

1995年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）颁布，此后《固废法》进行了多次修订，2020年9月1日，新《固废法》正式生效。新《固废法》明确规定了电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度，要求生产者建立废旧产品回收体系，这是我国首次以法律的形式确认该制度。

一、新《固废法》下生产者责任延伸制度的具体内容

为保证生产者责任延伸制度的顺利运行，新《固废法》在总则部分主张推行绿色发展方式，要求生产者采取措施，减少固废产生量、促进固废综合利用、降低固废危害性；固体废物污染环境防治坚持减量化、资源化和无害化的“三化”原则。新《固废法》还坚持采取污染者担责的原则，要求产生固废的生产者在生产、利用、贮存、处置的阶段保持警惕，一旦对环境造成污染或破坏，主动承担环境责任，倒逼其主动防止或降低固废对环境的污染。除此之外，新《固废法》还增加了生产者、政府等不同主体需要承担的责任。

（一）生产者的全过程管理责任

新《固废法》中生产者的全过程管理责任从以下四方面入手：一是从源头减量，开展生态设计。生产者产品及包装物的设计要遵守清洁生产的要求，合理选择原材料等资源；同时要主动改进生产工艺，有效选择优良的生产设备，从源头控制固废的产生。二是从产品入手，使用再生原料。由国务院标准化主管部门组织制定相关标准，生产者对照执行，保证产品质量，优先选择绿色原料，走绿色生产道路。三是重视终端处置，规范回收利用。生产者应积极应用废旧产品回收体系，在法律和市场允许的范围内自建或委托他人代建，对废旧产品实行多渠道回收和集中处理制度。当然，对于无法利用的产品，生产者还可以直接采取无害化处置措施。四是建立管理台账，加强信息公开。生产者应建立健全工业固体废物全过程管理的污染环境防治责任制度，建立工业固体废物管理台账，安排人员及时登记与核实，详实记录各类信息以供追溯。对于涉及固体废物污染防治的相关信息，及时公布以供监督。

（二）政府的监督管理责任

生产者责任延伸制度的有效实施，一方面需要生产者自觉遵守法律各项规定，另一方面需要政府发挥监督管理责任。我国固体废物污染防治涉及发展改革、农业农村、自然资源、住房城乡建设等多个部门，多头管理极大地增加了政府监督管理的难度。新《固废法》第七条明确规定政府对固废污染环境防治实施目标责任制，直接加强政府对固废管理的重视程度；第八条还规定实行跨行政区域的联防联控机制，各政府部门除了在本辖区内对生产者履行监督管理职责外，省、自治区、直辖市政府之间还可以进行协商，统筹规划制定，共享设施设备，解决固废处理处置能力的区域供需失衡和结构性短板问题。[1]此外，为规范生产者在固废污染防治中的行为，新《固废法》还创造性地提出信用记录制度，产生、利用和处置固废单位的相关信用记录会被纳入全国信息共享平台。生产者生产产品、处置产品的方式将直接成为影响个人信用的因素，生产者的环境违法行为将会使其生产经营活动受到限制，这有助于促使生产者自觉守法，形成良好的固废回收处置氛围。

二、新《固废法》下生产者责任延伸制度实施中面临的问题

《固废法》一共经历了五次修改。2020年9月1日正式生效的新《固废法》，是《固废法》修订史上的一大飞跃。新《固废法》下生产者责任延伸制度尚未完全成熟，在实施中仍然面临诸多问题。

（一）立法笼统，缺乏具体细则

新《固废法》对产品的外包装制定了强制性标准，限制生产者的过度包装行为并进一步细化，针对一些包装必不可少的“硬包装”行业，例如快递、外卖等，要求优先使用“绿色包装”，对可以重复利用的包装，要求主动回收。可以说新《固废法》在绿色生产、综合回收利用固废上有了很大进步，但从我国立法顶层设计角度出发来看，不管是在国家环境保护政策与规划层面，比如国务院在《“十三五”生态环境保护规划》中提到的推动循环发展健全再生资源回收网络，建立逆向回收渠道，实行生产者责任延伸制度；还是在法律法规层面，比如2022年《饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度实施方案》规定的饮料纸基复合包装生产企业应采取轻量化、易回收、易分离的生态设计，这些都能看出我国立法规定比较笼统，缺乏相应的实施细则。原则性、宣示性的法律规定大大降低了法律的实效性，难以对生产者产生约束力。

（二）监督机制缺失，监管困难

新《固废法》下生产者责任延伸制度缺乏完善的监督机制，主要表现为：第一，缺少国家层面的监督。为了降低成本、提高利润，部分生产者不仅不履行固废回收利用的义务，而且还将生产过程中产生的固废进行非法转移、倾倒和处置，加大了监管难度。另外，基层执法能力存在不足，执法人员专业素质参差不齐，基层执法单位技术能力有限，信息化手段落后，[2]这也导致当前固废处置监管难度大、地方监管能力不足。第二，监督部门间权责不清、沟通不畅。由于执法部门众多，各执法部门权力重叠，缺少主导部门，各部门间缺乏沟通，导致联防联控机制实施不协调。第三，缺乏同侪监督。同行业者相较于其他行业从业者有先天优势，他们有发现本行业易出问题的灵敏度，监督的效果往往是比较明显的。但是，该监督在生产者责任延伸制度方面并不明显。主要原因是我国缺乏相应的法律法规等保障，造成同侪监督不力；同时，同行业企业往往都是抱团取暖，大企业强强联合，中小企业追求同行庇护，这样一来，监督的效果也必然大打折扣。第四，难以把握监督和信息公开两者之间的平衡度。若要进行监督，必然要对生产者的各项信息有一定的了解，如果生产者不愿意公开信息或者有选择的公开部分信息，那么如何进行监督呢？

（三）公众参与度低，废旧产品回收体系不完善

多方参与、相互配合是制度得到高效实施的重要助推器。生产者责任延伸制度的主要实施主体是生产者，但公众作为消费者，亦是废旧产品回收体系的重要一员。消费者是回收体系的起点，消费者主动把废旧产品交给生产者，生产者才能对废旧产品进行有效利用。然而，目前我国公众对生产者责任延伸制度中的回收体系认识不够，对生产者建立的回收方式和回收渠道不了解，不少废旧产品闲置在家，导致资源浪费。新《固废法》虽已推行生活垃圾分类制度，但立法上涉及公众责任的部分大多使用“鼓励”“倡导”“支持”等非强制性词汇，大大降低了公众的主观能动性。新《固废法》将大部分责任施加给生产者而忽视公众的作用，是阻碍生产者责任延伸制度实施的又一原因。此外，新《固废法》提出以自建和委托两种模式建立废旧产品回收体系，这虽然给生产者指明了废旧产品回收体系的建立方向，但却没指出各种模式的利弊，生产者仍然会面临“选择障碍”。

三、新《固废法》下生产者责任延伸制度的完善路径

习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”新《固废法》为加强生态环境保护，推进生态文明建设，提供了法律保障。新《固废法》下生产者责任延伸制度在我国建立的时间并不长，实施中存在不足在所难免，因此，应从以下三方面不断完善我国生产者责任延伸制度。

（一）细化立法，增强制度执行力

制度的有效实施需要法律的正确引导。构建一个良好的制度体系有利于我国生产者责任延伸制度更长远的发展。西方国家生产者责任延伸制度得到有效实施，大多基于法律的持续性发展和完善的立法体系。例如，德国1972年制定《废弃物处置法》；1984年制定《废弃物管理法》；1991年制定《避免和利用废旧包装条例》《包装管理条例》；其后，于1994年又实施《循环经济和废弃物管理法》；2019年实施新的《包装法》。显而易见，德国的循环经济法制是在废弃物处置基础上发展出的“3R”管理规则，即抑制废弃物产生、再利用及再循环。[3]因此，我国可以借鉴德国的成功经验和做法，不断完善我国生产者责任延伸制度。首先，新《固废法》已经明确规定了生产者责任延伸制度，且大多规定都较为笼统，可作为统领其他法律的基本法。其次，加强配套法规的制定。不同行业的废弃物管理方式不同，标准也有差异，可在基本法的统领下，针对不同行业制定相应的管理办法，明确适用目标与标准，细化生产者的义务与责任，增强制度实施的强制力与约束力。最后，立法也必须考虑地区间的差异性，地方各级人民政府可根据本地环保方面的特色和要求，制定具体的实施细则。

（二）完善监督机制，强化监管力度

完善生产者责任延伸制度监督机制，可从以下三方面入手：第一，健全跨行政区域固体废物污染环境的联防联控机制。划分权力界限，细化各部门的监管职责，畅通各部门间沟通渠道，避免因权力推诿、权力寻租等因素影响监督制度的实施。此外，为提高监管效率、增强监管实效，监管部门应不断提升执法人员的素质，创新执法手段，不断提高执法水平。将生产者履行生产者责任延伸制度的情况作为市场准入的标准，对不符合要求的生产者生产的产品，禁止流入市场；对于违反生产者责任延伸制度的生产者，要严格落实法律责任，加大处罚力度。设置奖励政策，对严格遵照生产者责任延伸制度的生产者给予奖励。比如，颁发奖状或奖金、减免税收等，这不仅能够让生产者真正享受实惠，还能帮助生产者塑造良好的社会形象。第二，建立行业协会，加强同侪监督。通过行业协会实行内部监督，联合抵制违反行业规则的生产者，倒逼生产者主动承担责任，弥补国家监督的不足。第三，不断完善信息公开制度。规范信息公开行为，让环境信息变得公开、透明，便于各方监督。

（三）提高公众参与度，建立废旧产品回收体系

为改变目前生产者责任延伸制度公众参与度低的现象，可以在社区、学校、商场等公共场所加强环保宣传，提高全社会环保意识，引导公民树立垃圾分类、综合利用废旧物资、节约资源的观念，鼓励公民自觉履行环境保护的义务，主动维护与自身相关的环境权利。政府层面可以完善环境信息公开制度，[4]提升信息公开的意识，强化固废领域环境信息的公开，适当发挥媒体的舆论监督作用。目前，我国对废旧产品回收体系的研究还不够深入，不利于生产者根据自身经营情况选择最合适的废旧产品回收体系建立模式。因此，必须加强对废旧产品回收体系的深入研究。西方发达国家有很多成功的经验，其中，最具代表性的便是德国的“双轨回收体系”。在“双轨回收体系”下，生产者和政府可以减轻自己处理固废的责任和义务，节省一定的成本。通过收取企业注册费的方式进行运营，除市政当局采用传统的焚烧和填埋方式对固废进行处置外，其余的大部分固废都可以得到有效的回收再利用。我国企业可以借鉴此种模式创办“回收公司”，政府再给予适度政策扶持，推动废旧产品回收体系建设，提高固废回收利用率。

四、结语

新《固废法》将生产者责任延伸制度以法律条文的形式明确下来，彰显出我国固体废物环境管理紧密结合经济社会现状，与时俱进推进生态文明建设的坚强决心。在生产者责任延伸制度的实施过程中，生产者和政府各有侧重、相互协作，形成生产者的全过程管理责任和政府的监督管理责任。生产者责任延伸制度确立时间并不长，在实践中暴露出一些问题。各级政府部门、生产者和公众应携手合作、互相配合，切实履行固体废物环境管理责任，确保生产者责任延伸制度能够得到有效落实。

参考文献：

[1]王毅,孟小燕,程多威.关于固体废物污染环境防治法修改的研究思考[J].中国环境管理,2019(6):93.

[2]曾红鹰,张琳,樊伊睿,胡天蓉.推动新固废法落地生根的思考与政策建议——基于新固废法问卷调查结果的分析[J].世界环境,2021(2):71.

[3]曲阳.循环经济法制比较与重构[J].上海政法学院学报（法治论丛）,2017(6):33-34.

[4]姜素红，焦梓烜.生态信息公平视角下生态矛盾化解的法律途径构想[J].湖南大学学报（社会科学版）,2012(3):159-160.

（作者单位：苏州大学王健法学院）

【责任编辑：江锦】