人才是衡量一个国家和地区综合实力的重要指标。习近平总书记指出，人才是第一资源，强起来要靠创新，创新要靠人才。江苏南北区域发展不平衡的问题由来已久，其中一个重要根源在于人才，与苏南地区相比，当前苏北地区既是经济洼地，也是人才洼地。随着长三角区域一体化国家重大发展战略的实施，苏北地区迎来历史性发展机遇。长三角区域内人才资源丰富的地区，其人才优势“溢出效应”愈加明显，尤其是上海、南京、杭州、合肥四市（以下简称“沪宁杭合”）高端人才聚集，科创资源集中，高等教育发达，交通条件优越，实体经济稳健发展，既是我国“T”字型经济布局中头部城市的集中地，也是区域内建设“人才飞地”的重要来源。抓住长三角一体化发展带来的机遇，充分依托沪宁杭合等人才和科创高地建设苏北“人才飞地”，为苏北地区经济转型升级和高质量发展提供强大智力支撑，是苏北地区亟需思考和解决的问题。

一、长三角一体化背景下苏北地区“人才飞地”建设的基础

（一）国家和地方政府的政策和实践基础

在政策基础方面，近几年来，从中央到地方先后出台了一系列支持和促进长三角区域内人才要素一体化的文件措施，这为区域内建设“人才飞地”提供了政策保障。中共中央、国务院于2019年底印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中指出，要加强长三角区域人力资源协作和相关服务政策衔接，共建统一开放的人力资源市场，促进人力资源特别是高层次人才在区域间有效流动和优化配置。加强面向高层次人才的协同管理，探索建立户口不迁、关系不转、身份不变、双向选择、能出能进的人才柔性流动机制。2020年4月发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》江苏方案中指出，要以上海为龙头，以南京、苏州、无锡、杭州、合肥为重要极点，共同打造长三角科技创新共同体，积极参与国家建立一体化人才保障服务标准。随着区域内“三省一市”一体化省域方案的出台，长三角将加快打破行政区域壁垒，政务服务一体化进程加快，这些都为该区域内建设“人才飞地”提供了重要基础。2020年4月9日，中共中央、国务院发布的《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中强调，要畅通劳动力和人才社会性流动渠道，健全统一规范的人力资源市场体系，加快建立协调衔接的劳动力、人才流动政策体系和交流合作机制。

在区域一体化实践方面，江浙沪三省市之间较早地进行了区域一体化的互动实践，尤其是2018年长三角G60科创走廊的建设，进一步促进了地区协同融合发展平台的构建；同年9月底全国首批异地办理证照在长三角G60科创走廊九城市（区）诞生，初步实现长三角统一准入、统一审批，成为长三角打破区域行政壁垒、促进市场要素流通的又一成功实践。

（二）长三角区域内高端科技人才基础

长三角区域内拥有上海张江、安徽合肥2个综合性国家科学中心，区域科技人才创新能力强，年研发经费支出和有效发明专利数均占全国1/3左右，其中上海、南京、杭州、合肥研发强度均超过3%。高端人才与科创产业紧密融合，大数据、云计算、物联网、人工智能等新技术与传统产业渗透融合，集成电路和软件信息服务产业规模分别约占全国1/2和1/3，在电子信息、生物医药、高端装备、新能源、新材料等领域形成了一批国际竞争力较强的创新共同体和产业集群。此外，长三角区域内培育和聚集人才的科教资源丰富，沪宁杭合拥有全国约1/4的“双一流”高校、国家重点实验室、国家工程研究中心，高等院校数量众多，尤其是优质高等教育资源集中，全国首批137所“双一流”高校上述四市占30所。另一方面，沪宁杭合大院大所集中，境内研发机构数量多、实力强，境外跨国研发机构亦在四市兼有分支机构。

（三）苏北地区“人才飞地”的建设基础

近年来，随着供给侧结构性改革的深入和经济高质量发展的要求，苏北各市日益重视人才培育和引进，出台了诸多与人才引、育、用、留密切相关的各类优惠政策措施，形成了渴望人才、爱护人才、尊重人才的优良氛围。加上产业的转型升级，交通环境的改善，已具备了承接长三角发达地区人才创新创业、建设“人才飞地”的基本条件。虽然长三角地区的沪宁杭合等地拥有高端人才、创新技术和项目，但缺乏应用场景，技术项目难以成长；而苏北地区有高新区、综保区等载体，可搭建供需对接平台，为吸引域外人才落地提供强有力的支持，供技术、项目培育，从而促进人才发展。

二、苏北地区建设“人才飞地”的制约因素

（一）体制性障碍有待破除

推动长三角高质量一体化发展的重要前提是要打破阻碍要素资源流动的地区间行政壁垒，形成长三角省市之间统一的市场体系，促进地区间的市场接轨、政策接轨和制度接轨，实现交通、医疗、创新和教育等资源要素的跨界自由流动。纵观长三角一体化的现状，不难发现，体制机制衔接不畅仍是当前苏北地区建设“人才飞地”的首要阻碍因素，具体表现为苏北地区在与沪宁杭合等城市合作过程中，仍然面临人才流动的柔性化机制不健全，高层次人才户籍、身份、档案、人事关系等刚性约束，从而导致一部分高层次人才的工作地、工作单位和工作方式受限，阻碍了人才资源要素在长三角区域内的合理流动。

（二）政府服务沟壑仍存

尽管长三角区域一体化的提法由来已久，区域内各省市也围绕一体化工作不断努力，但是在涉及人才要素流动、使用和评价等方面，长三角区域内城市政府间的人才服务体系仍然处于“各自为政”的状态，尤其是针对与科创人才的落地、研发项目的支持性政策及科创项目的服务水准等方面的服务尚存在较大差异。就苏北地区而言，由于该地区是高端人才资源相对匮乏的地区，与沪宁杭合等先进城市相比差距较大。随着“互联网+”在政府服务中的广泛运用，苏北亟需与沪宁杭合等城市推进区域“互联网+政府服务”有效衔接，实现长三角人才创新服务一网通办。

（三）人才战略布局有待提高

首先，高端顶尖人才捉襟见肘，尤其是与本土优势主导产业相匹配的领军人才严重不足。例如，连云港医药产业较为聚集，产业发展的基础较好，但医药产业的高端人才比较缺乏，一定程度制约了连云港的主导产业发展。其次，对中层科创人才重视不足。当前，各项政策主要倾向于领军人物和高级人才，而对众多的科创中层骨干人才重视不够，导致科创团队中的中层人才、骨干力量流动性较大。再次，对国际化人才吸引力不强，集中体现为苏北地区对国际化人才的教育、医疗、交通等资源配套不足，出入境、税收等政策亦不够友好，制约了国际化人才引进的脚步。最后，对专业人才退休年龄存在“一刀切”现象，特别是国有企业中的资深科研人员和工程技术人员，除极少数高级专家可延迟退休外，此类绝大部分人才到龄必须退休。在人口老龄化和当前强调“向用人主体放权、为人才松绑”的大背景下，对科创人才实行“一刀切”退休政策显然已不合适。

三、苏北地区建设“人才飞地”的对策建议

（一）加强顶层设计，优化人才政策环境

在省级层面设计相关政策的基础上，苏北各市应该立足自身产业特点，明确对接沪宁杭合等人才集中地的重点和方向，同时与这些地区的相关部门进行沟通，制定科学合理的人才接轨战略，与沪宁杭合等地形成人才资源共享、优势互补，与其他城市形成合理分工、优化发展的格局，这样才能真正做到“借梯登高、借船出海”。具体而言，一是要提供完善且有吸引力的人才引进政策，对于急需的高端领军人才，应本着“一人一策、一事一议”的原则加大精准引进力度，实施“人才服务工程”“人才安居工程”，在物质待遇、子女入学、家属安置、住房保障等方面实行一站式解决，避免高端人才“来回跑”现象；二是推动建立长三角人才共同体，统一长三角区域内人才职称、资格评聘标准和流程，对于就职于“人才飞地”的人员，在职称评审时可自主选择参加“飞出地”或“飞入地”的职称评审；三是破除中高端人才退休年龄“一刀切”现象，对于那些具有丰富行业经验和较高威望的资深科研人员和工程技术人员，政府应适当“向用人主体放权、为人才松绑”；四是实施“人才金融工程”，提供优惠的人才发展税收政策和金融政策，探索设立新型人才奖励补贴方式，尤其针对创业型和科技型制造业企业引进的人才，相关的税收减免、资金补贴、贷款利息等方面应实行有差别的扶持型政策；五是借助当前新冠肺炎疫情全球蔓延带来的海外人才回流契机，创新海外人才引用政策，加大力度支持引进外国科技人才、支持重大项目外籍科研创新团队成员的引进、赋予外国人才引进管理及自主权、为外国人才创新创业提供便利和为新片区用人单位及外国人才提供更多便利化服务。

（二）培育优质“人才土壤”，营造浓厚创业氛围

坚持以需求为导向，优化人才服务政策，建立相对完善的高端人才驿站，为域外人才落地创业创造良好的工作环境。同时，以优惠的政策吸引高科技创新团队，让人才在苏北地区充分发挥创造潜力。除此以外，要大力弘扬新时代的企业家精神，让高端人才企业家在苏北地区充分施展才华、发挥才能，真正成为推动苏北经济高质量发展的主力军、生力军，最大限度地推动“人才飞地”向现实生产力转化。如何让怀揣高科技的高端人才在苏北大地上创业、生根，除了依赖于优良的人才政策以外，还取决于优质的“人才土壤”。只有培育创新的“土壤”，才能吸引创新型人才，留住创新型人才。因此，苏北地区应抓住长三角一体化带来的交通和政策机遇，通过设立高层次人才科创园、高科技项目孵化园、众创空间等“创新巢”，为创新创业团队提供优惠的政策、完善的硬件设施，以此培育优质“土壤”，吸引沪宁杭合等地的高端人才创业团队进驻。地方政府除了为创新型人才设立配套资金、提供优良的创业环境和完善的创业平台以外，还要积极营造创新创业氛围，定期举办创新创业项目对接会，建设高端创新创业项目的共享空间、孵化服务、资本支持和交易平台。

（三）引进先进科教资源，建设引才聚才载体

高校是引才聚才的重要载体，也是“人才飞地”建设的有力支撑。苏北地区高教资源相对匮乏，层次普遍不高，徐州、连云港、宿迁、淮安、盐城五市仅有一所国家“双一流”高校（中国矿业大学），且该所高校的“双一流”建设学科为“矿业工程”和“安全科学与工程”，与苏北地区的产业发展不匹配。基于此，苏北地区应通过跨国、跨区合作引进优质科教资源，深圳、苏州、温州等地已在这方面进行了成功的探索。这些地区引进的优质高教资源，极大地提升了本地的人才集聚度和创新能力，为“人才飞地”建设和区域高质量发展提供了智力支撑。除此以外，苏北地区拥有相对丰裕的土地要素优势，可借此广泛吸引沪宁杭合等地的科研院所前来设立研究院、研发基地等分支机构，促进科研院所的人才资源、科技资源与苏北地区的产业资源紧密结合，推动本地区产业高质量发展。

（四）主动寻求合作对象，建设双向“人才飞地”

一方面，苏北地区各市要积极主动出击，引领飞入地实现从被动等待到主动引导的转换。就“人才飞地”的发展模式而言，飞入地和飞出地的角色是各异的，一般来说，飞出地提供人才、项目和管理经验等，而飞入地提供基础设施、优惠政策等。由于飞入地一般是相对欠发达地区，因此，在合作过程中往往处于被动状态。当前，苏北地区部分城市探索的“飞地经济”主要以飞入地为主，但从长远发展来看，应改变被动等待的状态，积极主动在长三角发达城市间寻找飞出地，并在双方的合作中发挥主导作用，积极引领合作走向。另一方面，根据“产业飞地”的一般性建设模式，大多是由长三角发达城市向欠发达城市单向开辟“飞地”。随着长三角一体化的深度推进，加上苏北地区经济实力和开放程度不断增强，对人才的需求变得更加强烈；因此，可以主动到人才和科创资源聚集的沪宁杭合等地寻找“飞地”，开启“人才飞地”建设的“双向模式”。通过建立双向“人才飞地”，苏北地区与沪宁杭合等地之间形成各美其美、美美与共的协同创新体系和人才利益分享机制，为苏北深度融入长三角区域一体化战略、实现更高质量发展提供新动力。

本文系2019年度江苏省社科应用研究精品工程（人才发展）课题“长三角一体化背景下苏北地区‘人才飞地’建设研究”（编号19SRB-13）和南京师范大学泰州学院首批科研团队的阶段性成果。

（作者单位：南京师范大学泰州学院、泰州大健康产业发展研究中心）

【责任编辑：江辰】