形式主义、官僚主义是一个长期存在的复杂历史现象，其往往花样翻新、改头换面，虽然看似新表现，实则老问题，反映了“四风”问题的顽固性、反复性。2019年为“基层减负年”，中共中央办公厅发布《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，其中就强调要加强计划管理和监督实施，着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题，2020年又发布《关于持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，提到要进一步改进督查检查考核方式方法，注意纠正阵仗声势大、层层听汇报、大范围索要台账资料等做法。其中涉及的“过度留痕”现象，就是一例新表现的老问题，反映了当前“痕迹管理”被误用滥用而陷入“痕迹主义”的现状。

一、辨析“痕迹管理”与“痕迹主义”

痕迹是实践活动的衍生物，所谓“雁过留痕，风过留声”。因此，痕迹也具有可溯源性的纪实功能而成为上级部门监督检查的重要参考。

“痕迹管理”是近几年在机关事业单位中较多运用的一种管理手段，其主要是通过保留文字表格、照片视频等书面材料，记录推进过程，形成任务台账，从而便于监督检查，助推工作落实。这种管理模式体现了从事后向事中、从关注结果到关注过程的前置式、主动式的特点，使得工作开展更加规范有序、考核检查更加直观有理。

“抓铁留痕，踏石有印。”对基层而言，痕迹起到了各类工作要素的分配与投入的佐证功能，通过对痕迹的复盘，有利于梳理流程环节、调整工作思路，及时总结推进过程中的经验教训，推动下一步工作的深入开展；对上级部门而言，痕迹是一种信息凭证，是了解下级单位、部门运行状况的重要信息来源，通过量化指标的设计，形成必要的考核依据，避免了以往考核的主观性随意性。这种管理模式使监督考核有“痕”可依、有“迹”可循，倒逼形成抓好工作的压力与紧迫感，有效防止了任务落实流于空泛、落于口头。

“痕迹管理”的初衷是为了治理基层工作中的虚化弱化现象，即通过可见可感的有形痕迹来助推工作的落实落地，具有很强的操作性。但如果“痕迹管理”强调过头、用力过猛，则极易脱离工作实际，滑向另一个极端，异化为形式主义的一个新的变种，即成为让基层十分反感的“痕迹主义”。这里，手段压过了目的，过程大于了结果，痕迹不再是实践的附属品，反客为主，居于中心位置。“痕迹主义”忽视了工作的主与次、轻与重、目的与手段的辩证关系，其工作重心转为围绕“痕迹”运转，注意的焦点也变得分散杂乱，产生了主客颠倒、本末倒置的严重问题，基层不得不投入大量的时间精力去人为造“痕”，把原本杂、小、浅的自然痕迹改造成集中、丰富、刻意的留存材料，这也就导致了负担增加、资源浪费、精力耗散、战机延误、群众隔阂等一系列连锁反应。

二、探析以“痕迹”为依据的管理模式产生背景

（一）外部治理机制的变化

从外部的治理机制来看，为应对复杂变化的治理环境与任务，国家治理体系呈现出程序化、规范化、技术化的符号治理趋势。  

1. 由于治理任务的多样性，现实工作错综复杂，涉及方方面面，且往往界限模糊，存在复杂的内在关联性，因此有必要对治理任务过滤筛选，进行“抽丝剥茧”式的技术化治理，形成清晰明确、可度量的具体任务，增强工作的指向性，便于把有限的资源与注意力有选择性地分配投入到重点、关键领域。

2. 由于治理环境的复杂性，组织层级多、国土疆域辽阔，信息流动路径较长，极易造成上下级之间信息不对称，产生基层政策变通等问题，这就需要上级部门不断加强信息收集能力，把具体而复杂的治理实践作抽象和简化的符号处理，形成标准化、可视化、数字化的指标数据，便于对基层的落实情况及时把握和纠偏，这既能提高政策执行的精准度，又为顶层设计积累了反馈数据。

3. 要更好满足人民对美好生活的向往和需要，治理要求不断提高，“软性”公共行政任务日益得到重视，基层治理环境也发生着一系列的调整与变化，面临各种新情况、新问题，遇到前所未有的新挑战。基层不仅有经济等方面的“硬指标”，还要面对教育医疗等“软指标”，而此类指标往往具有模糊性的特点，成效难以精准测量和统计。

治理模式的转变催生了“痕迹管理”，但万事都有度，过分依赖、盲目照搬就极易导致“工具主义”的盛行。在一些部门和单位，治理手段超越了治理目标，变成“痕迹”的数字游戏，导致过程与结果、内容与形式相脱节的“痕迹主义”。为搜集更多的“痕迹”，上级部门的履责行为就变成了用更多的痕迹来证明其努力程度。过多过频的考核也成为一种对下级不信任的实时监控，过分干涉与制约下级部门的主观能动性。尤其是在面对“软指标”时，基层依赖外在“痕迹”来代替难以具象化的成效展现，用程序化的过程形式来打造丰富完整的痕迹链，材料越多也就越能证明落实到位。但海量的材料加重了彼此的负担，且往往会掩盖问题的实质。

（二）内部个体心理的驱动

从内部的个体心理来看，“痕迹主义”的当事人与“肇事者”主要存在邀功与避责两种心态。

1. 主动式的作秀或表演。对基层落实情况的“痕迹主义”，来源于上下级的关系处理中，为应对自上而下的绩效考核，发展形成自下而上的对策办法。在“政治锦标赛”的竞争机制下，为提高排名，获取正向激励，有的下级会主动争功邀宠，如扯旗拍照等，用光鲜亮丽的“好看”表象来吸引上级的注意和重视。这些作秀表演，也容易导致工作作风虚浮、办事效率低下，引起群众的反感。

2. 被动式的应付或避责。由于科层制行政体系形成层层加码的压力传导，越是基层就越面临“责大权小”的问题。为避免问责的负向激励，出于“没有功劳也有苦劳”的消极心态，痕迹就成为干活的“证据”。这里既有担心自己的付出被忽视，通过事事留痕作策略性的自我保护；也有出于避责心理，积累痕迹作为证据，以便把责任推卸给客观条件与外部因素；还有治理能力较弱，在上级考核压力的焦虑下，采用“人海战术”来应付。在避责心理的驱使下，最终削弱了干事创业的积极性，导致基层干部成就感丧失，产生职业倦怠。

三、 解析“痕迹主义”的治理之道

（一） 紧扣要义，树立正确观念

治理“痕迹主义”，首先要树立正确的政绩观，坚持实事求是的思想路线。在价值导向上，各级部门要切实发挥领导和把关作用，坚持识人察人看担当，树立吃苦者吃香、实干者实惠、出力者出彩的鲜明导向。在工作理念上，要推进治理体系和治理能力现代化，把工作和学习联系起来，把学习理论知识用于实践，再从实践中增长解决问题的新本领。在痕迹看法上，注重发挥痕迹的补充参考作用，痕迹是过去的经验，也是未来的起点，要从痕迹中汲取过往的好传统、好经验，并创造新的做法、提高新的标准，接续奋斗。在作风观念上，坚决摒弃要面子、讲排场等陈规陋习，矫正“唯痕迹论”的错误倾向，划清形式与内容的界限，使“痕迹管理”回归到“干事有依循、程序可溯源、方便回头看”的初衷。

（二） 严明要求，完善综合考核

指标严谨，考核精准，要在事前明确职责要求，在事中加强监督管理，在事后加强成效调研，形成全流程管理。在岗责体系上，探索建立岗位明确、权责清晰、契合实际的职责体系，压实工作责任，防止和纠正工作中的职能缺位、错位、越位以及责任层层下移问题。在过程监督上，要规范督查检查考核，强化考核部门之间的沟通联系，严格控制监督检查的总量频次，加强统筹管理与工作协调，避免多头重复检查，并减少书面材料报送，加强资源整合和成果共享。在成效考核上要考虑“软指标”的特殊性，兼顾即时效应和延时影响，不能简单以留痕作为评价工作好坏的主要依据，要将留痕控制在合理范围内，更关注实绩，注重实地走访和暗访的结果运用。

（三） 抓牢要点，落实责任担当

强化上下级之间的双向交流互动，把“痕迹管理”作为过程导向和结果导向相统一、相促进的动态管理手段。各级部门都要各司其职，强化责任担当，站在全局的高度，理清思路头绪，分清轻重缓急，哪些是本级工作，哪些要机关协调，哪些让基层落实，首先就要合理分解。上级部门要综合考量地区、部门、层级之间的差异，考虑基层承受能力，指导而不包办，参与而不干预，适当模糊管理，留有自主空间，为基层结合实际的创新实践创造条件。要防止问责不力和问责泛化简单化等问题，健全容错纠错机制，明确实施程序，强化担当作为。

（作者单位：国家税务总局上海市嘉定区税务局）

【责任编辑：江民】