党的十九届四中全会指出，“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”乡村治理现代化是国家治理现代化的基础，是乡村振兴的重要内容，也是确保农业农村现代化得以实现的根本所在。

一、乡村治理现代化面临的新挑战

改革开放以来，江苏各地对乡村治理体制机制进行了丰富的实践探索，并创造了许多行之有效的做法与经验。但在新型城镇化和城乡一体化过程中，乡村各种经济成份大量涌现，人口流动急剧增加，村民利益诉求日趋多元，基层自治组织作用和功能不足等新情况新问题，乡村治理面临许多新的挑战。

1. 乡村规模不断扩大，乡村治理幅度在增加

新型城镇化实施以来，为了降低行政成本、提高资源配置效率，“撤乡并镇”和“村组合并”的步伐进一步加快，乡镇和行政村的规模都在不断扩大。至2018年末，江苏共有767个乡镇，比2010年减少了208个，平均每个乡镇户籍人口达5.99万人。就行政村而言，由于“村组合并”，行政村的数量急剧减少，2018年比2010年减少了1393个，下降7.05%。村组合并为更大范围配置土地、资本、劳动等经济资源提供了更大的空间，也有利于降低乡村治理的行政成本。但村民的活动范围主要以自然村为半径，行政村范围扩大导致村民在信息的获取与传播上更加困难，原先行政村“熟人治理”的社会基础遭到削弱。由于村民对村民委员会主任及成员候选人不熟悉，加上不同自然村之间的村民难以达成集体共识，使得村民委员会选举更加困难。

2. 人口流动性日益增加，乡村治理难度在提高

经济发展和工业化、城镇化的不断推进，农村流动人口不断增加，主要表现为欠发达地区农村人口大量流出，发达地区农村人口大量流入。流动人口的增加无论对经济发达地区，还是经济欠发达地区的乡村治理都提出了新挑战。据第三次全国农业普查，2016年江苏乡镇常住户数1544.58万户，常住人口5105.39万人，其中外来人口644.15万人，占常住人口的比重达12.62%。全省行政村常住户数1691.60万户，常住人口5716.18万人，其中外来人口646.50万人，占常住人口的比重达11.31%。

3. 乡村新型社区大量出现，乡村治理复杂性在增大

进入新世纪以来，大量农村劳动力离开乡村进城务工经商，导致农村宅基地和农民住房大量闲置。为了有效整合并高效利用农村资源，也为了加快新型城镇化进程，各地开始在村镇周围建设农民集中居住区，从而形成了大量新型农村社区。新型农村社区通常是由若干个规模较小且地域相近的行政村整合而成，或是由一个规模较大的行政村建设而成，既不同于异质性居民稠密的城市社区，也有别于传统的由熟人社会组成的行政村和自然村落，需要建立与其相适应的新的治理机制。

4. 农村经济成份日趋多元，乡村治理艰巨性在加大

农村经济高速发展和农村体制不断变革，农村经济的总量、成份、类型都在不断增长，各种经济成份对乡村治理提出了不同的利益诉求，给乡村治理增加了不小的难度。农村中既有家庭农场、农民专业合作社、农业企业等新型农业经营主体，又有私营企业、集体经济组织等传统经济组织。至2018年末，全省共有农户1247万户，家庭农场42353家，农民专业合作社10万户。

二、乡村治理现代化存在的新问题

面对乡村治理的新挑战，乡村治理的体制机制和手段还存在诸多难以适应的问题，与乡村治理体系和治理能力现代化的要求之间还存在较大差距。

1. 乡村权利不对等，村级治理出现行政化倾向

“乡政”是国家政权体系的基础，具有公共性和强制性，“村治”则以村民自治为基础，具有自治性和群众性。就组织性质而言，“乡政”与“村治”之间是一种“准平行”的指导与被指导、管理与被管理的关系，两者相互配合并发挥各自的作用。但是在乡村治理实践中，更多地表现为“乡政”对“村治”的行政干预。由于人财物权主要集中在上一级的乡镇政府手中，村民自治组织对于乡镇政府的行政权力缺乏抵制力，被迫承担大量治安保卫、环境保护、公共卫生等行政性事务，使得村委会服务村民的功能减弱，难以真正实现村级自治。

2. 行政村政经不分，集体经济组织所有者权益遭侵犯

在经济发达地区，农村集体经济组织利用自身的区位优势和雄厚的资源、资产、资本实力，开展各项经营活动、自有资产运营以及服务，村级集体财力不断壮大。集体经济组织的资产应当归本地村民共同所有，而村委会要服务包括外来人口在内的社区居民。在工业化、城镇化加速背景下，经济发达地区外来人口急增，社区居民往往不是村集体经济所有者，这在实行过“村改居”的社区表现得尤为突出。在政经不分体制下，村集体经济组织将属于全体村民所有的资金用于社区公共事业，这容易引发村庄原住居民与外来居民之间的利益冲突。政经不分不仅削弱了村委会村级治理的能力，也削弱了村集体经济组织独立经营的能力。

3. 外来人口激增，村民自治整体水平不高

当前，江苏正处于工业化和城镇化的转型期，大量农村人口向城镇转移，特别是苏北地区，“空心村”比比皆是。一方面，这种大规模的人口流出破坏了村庄居民原先共同劳动和生活的经济基础，导致农业生产力下降，乡村活力不足，留守妇女、留守儿童、留守老人成为较为严重的社会问题，村民参与村庄治理的意愿和能力都明显下降，存在着村民代表大会难以召集、大会结论难以统一、费用难以收缴等问题。另一方面，在苏南经济发达地区，随着农村土地流转的加速和农业企业的增加，村庄流入人口急剧增长。村庄的公共设施建设、环境卫生、社会治安等一些公共事务与外来人口密切相关，但由于参与的渠道不畅，他们参与村庄治理的程度主要取决于当地镇村领导的态度，具有很强的不确定性。

4. 部分村干部素质有待提高，履职能力水平堪忧

村干部总体素质在不断提高，但江苏部分行政村也存在村干部人员老化严重、能力欠缺、文化素质较低、工作动力不足等问题，在经济欠发达地区和经济薄弱村这种情况更为明显。据第三次农业普查，2016年全省村干部中，年龄小于等于25岁和大于60岁的村支书、村主任分别占2.67%、3.53%；初中及初中以下文化程度的村支书、村主任分别占9.09%、23.99%。

三、推进乡村治理现代化的新对策

党的十九届四中全会指出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。”经济和科技的发展，以及党和政府对乡村治理规律的认识不断提高，为乡村治理现代化提供了新的机遇。

1. 明确村“两委”权责，理顺村“两委”关系

要按照建立自治、法治、德治治理体系的要求，合理划分村党支部和村委会的职责及权力范围。东西南北中，党是领导一切的核心力量，要始终将党对农村工作的领导贯穿于乡村治理体系的建设过程，健全基层党组织设置，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。村委会则要行使好管理权，管理本村域的公共事务和公益事业。同时建立“两委”之间的合作协调机制，缓解“两委”之间的矛盾和冲突。在经济发达地区，可试行村委会与合作经济组织在事务、人员、财务等方面的分离，前者履行农村公共事务管理，后者则主要从事经营，不断提高村委会的治理能力。

2. 提高村民的主体地位，完善乡村治理机制

在城乡二元结构时期，村庄是基层治理的基本单位，自上而下的行政力量直接介入乡村治理；在城乡一体化进程中，农村社区成为乡村治理的基本单位，这就要求既要发挥各级政府的力量，也要激发乡村的自治活力，发挥广大农民群众的主体作用。群众参与程度是乡村治理现代化的一个重要标志，只有让更多的居民自发主动地参与到社区治理当中，才能让他们真正认同并从中受益。要重视宣传教育，积极开展社区治理宣传进社区、进学校、进企业、进家庭等活动，提升居民的公共参与意识和社区共建共享能力；要建立畅通的参与渠道，为村民建言献策提供平台，提升农村治理的民主性。

3. 规范完善村民自治组织，形成多元化的治理主体

要大力发展村民自治组织和农村社会组织，以满足乡村治理现代化的需要。要规范完善农村自治组织，加强相关立法，改革农村自治组织管理制度，加大政府对村民议事会、老年协会、老年娱乐宣传队、红白理事会、美德善行促进会等农村自治组织在资金投入、人才引进等方面的扶持力度，为农村自治组织的发展提供更宽松的政策环境；加强对农村自治组织相关知识的宣传，让农民认识到农村自治组织与自己利益的相关性，提高他们参与的积极性。大力发展惠民服务中心、志愿者联合会等社会服务组织，引进专业服务力量，进而增强乡村的服务能力，优化服务的手段，扩大服务的规模。

4. 建立村治精英的培育机制，提高村干部综合素质

村治精英在政府与村民之间的互动与博弈中起着举足轻重的作用，是乡村治理现代化的重要推动力量。要进一步规范村“两委”民主选举，使得一大批年富力强、德才兼备的农村能人被群众选进村“两委”领导班子，使村“两委”的群众基础进一步扎实，村干部的素质与能力得以明显提升。要健全村治精英的选择和培育机制，引入外部力量尤其是吸引企业经营者、农业科技人才、乡村教师、乡村医生等优秀人才来支持新农村建设；提高村干部和村组长报酬，增强对年轻人尤其是乡村能人的吸引力。

5. 运用现代信息技术，提升乡村治理能力

现代科技是乡村治理现代化的重要支撑，要善于利用现代信息技术增强农村社区的治理能力。要推动社区信息公开，对涉及村民切身利益的劳动就业、社会保障、文教卫生、文化娱乐等公共服务信息，及时有效地采用微信、网站等多种渠道进行信息公开，搭建社区综合治理和服务信息平台——智慧社区，为群众提供精准化服务，满足群众多样化需求，有效解决信息沟通不畅问题，及时化解群众矛盾。

（作者单位：江苏省社科院农村发展研究所）

【责任编辑：江东】