党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，使每个阶层参与到社会建设中来，并享受由此带来的成果，在此框架下，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，不断推进社会治理制度建设。社会治理最重要和最困难的地方是基层治理，结合我国国情来看，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动显得尤为重要。

一、我国社区治理模式的演变

（一）行政管理下的政府主导模式

长期以来，政府在国家和社会生活中占据主导地位。这一时期，作为基层组织的居民委员会，在名义上是群众组织，实际上其人员产生、经费来源、活动开展等都受到政府限制，自治性稍显不足。在法律上，街道办事处作为政府下设机构，只对居民委员会进行指导，并无管辖权，但在实际生活中，却形成了街道办事处对社区的实际控制。在这样的条件下，城市居民参与社区治理的主动性和积极性受到影响，一定程度上出现了在政治参与过程中的“政治冷漠”现象。从短期来看，这种模式有利于整合资源办大事，解决了居民生活中的不少问题，但久而久之其弊端就显露出来，主要体现在社区治理体系的僵化和管理成本的扩大。

（二）合作思维下的政府调控模式

在合作思维引导下，这一时期，政府的职能逐渐放宽，社会组织的职能得到加强，政府与社会组织的合作模式开始形成。从政府的角度而言，主体的增加使得政府的行政成本减少，减轻了财政负担，适应了市场经济发展的需要；从社会组织的角度而言，与政府合作能有效提高他们的稳定性，有利于其长期发展；从居民角度而言，政府不包揽社区公共事务，使得居民对公共利益有更切身的感受，再加上这一时期单位制的弱化，社区自治组织的自治性逐步凸显，居民的视角自然而然落到了社区组织上，从而一定程度上提高了居民参与政治生活的热情。这种模式虽然给社区组织带来了较大的自主性和自由性，但在资源供给方面很大程度还是依赖政府调配。

（三）自治引导下的政府审核模式

对比政府调控，政府审核模式是一种更为理想的社区治理模式，政府没有了“调”的职能，“控”的力度也更小了。在公共资源供给上，将职能托付给社区组织，政府只需要负责方案和项目的审核工作。这种模式能赋予社区组织更多更大的自主性，从而最大限度地发挥其社会职能，但实行条件较为苛刻。社区治理发展到更高的阶段，公益性就会越来越强。在美国，社区治理基本都采取政府负责规划指导和资金扶持、社区组织负责具体实施的运作方式，即政府不直接干预社区内部公共事务，而是将具体事务交给社区组织、民间团体和居民个体，自身负责管理和发展的宏观调控。目前我国尚处于由第二种模式向第三种模式迈进的阶段，同时部分地区仍然存在第一种模式，当整体进入政府调控模式后，在社会发展到更高层次的条件下，可以谋求实行社区治理的政府审核模式。

二、当前我国城市社区治理的困境

（一）政府还权程度的差异化

在实际生活中，社区往往置于政府的网格化管理之中，再加上受传统行政管理观念影响，居民大多认为社区治理是政府的分内之事。但从公共权力的角度而言，社区是基层群众自治的单元，其公共性应当要大于行政性，“社区事”理应由“社区人”来决定。在我国一些地方，街道等基层政府部门依旧对社区派发任务，发布工作指令，甚至干预居委会等社区组织的选举，造成了权责不对等、行政化趋势明显的现象，这既与中央的意志不符，也不断削减了居民参与社区事务的热情。从一定意义上来说，政府还权程度的差异也就意味着给予社区自治程度的差异，长此以往，可能会使社区治理创新的主体归于单一。

（二）基层党组织对社区领导的形式化

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”在国家现代化治理体系中，党是处于中央的“帅”，起着统领全局的作用，但在社区治理领域，却出现了个别党组织对社区的领导浮于表面，有迈向形式化的倾向。首先，不少社区党员素质不高，党务工作者素质和能力欠缺，影响和削弱了社区党组织的战斗力和凝聚力。同时，由于政府职能结构的下移需要庞大的高素质党员群体，党员结构的不合理导致党务工作与社区工作较难同步开展。其次，由于一些社区党组织在社区治理中经常需要完成行政性任务，导致其无暇开展党建工作，使得党的领导无法深入基层。最后，基层党组织是党在基层治理中的堡垒，但在一些地方，党建工作并没有适时开展，导致其政治性不断削弱。

（三）居民监督的无效化

如何进行合理有效的权力监督一直是困扰世界各国的课题，我国也不例外。在社区治理领域，我国大部分地区尚未形成完整有效的监督机制，尽管在某些地方，社区工作的满意度需要居民评分或定级，群众的意见也在一定程度上影响社区干部的考核，但其影响力相对有限，居民监督也带有一定的表面性。长久而言，当居民认为自己的意见难以上传或上传无效时，就容易形成对监督工作的群体性消极态度。从整体上来看，当居民的意见无法对基层权力的运行和工作的开展形成真正意义上的制衡时，监督工作就很难展开，会出现居民监督无效化的现象。

三、城市社区治理创新路径的选择思考

习近平总书记指出，要善于运用先进的理念和专业的方法提升社会治理效能，增强社会治理整体性和协同性，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治理预见性、精准性、高效性，这为创新社区治理提供了明确的方向。结合上文中分析的内容，需要从三个方面入手，不断提高社区治理的有效性、科学性和整体性。

（一）减少对社区工作的干预：提高有效性

政府对社区行政管理的程度影响社区治理的自治程度，当行政管理任务多、控制强的时候，社区的自治性就会减弱，就会产生治理作用偏小甚至无效的情况。减少对社区工作的干预，实际上就意味着给社区更大的独立性。对我国而言，政府“还权于民”的过程实际上就是将“社区事”交还给“社区人”管理的过程，还权的多少影响到社区治理创新程度的大小。因此基层政府要把握新时代的发展趋势，减少行政管理职能，给予社区自主性，广纳群众意见，解决群众问题，不断提高社区工作者的工作能力，以适应社区治理的新要求。同时，社区组织要把“社区事”当作“自己事”，善于建言献策，与政府部门形成合力，打造社区治理新格局。

（二）加强基层党组织引领作用：提升科学性

加强基层党组织在社区治理过程中的领导，要从三个方面出发：首先，要深刻学习和领会中央精神，开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，把基层党组织建设成坚固的战斗堡垒，把党中央提出的重大任务转化为基层的具体工作，抓牢、抓实、抓出成效，发挥基层党组织的核心领导作用；其次，要树立基层先进党员模范，注重突出典型事例，做好宣传工作，积极投身社区工作的方方面面，为群众排忧解难；最后，随着民主化进程的加快，社会组织数量发展迅速，逐渐成为政府和市场之外的“第三部门”，作用越来越大。因此，要发挥党员在政府和社会组织之间的纽带作用，实现社会组织对社区治理的助力；同时，引进从事社区工作的专业人才，优化社区工作者队伍，稳步推进“三社联动”。

（三）建立社区治理监督体制：形成整体性

习近平总书记指出，要“深入基层、深入界别群众，及时反映群众意见和建议，深入宣传党和国家方针政策”；因此，建立相应的监督机制，让民意能够有效上传具有必要性。从系统论的角度而言，监督体制是紧扣基层治理体系的重要一环，完备的监督机制可以助力系统治理体系的形成，同时也能有效限制权力的集中和滥用。因此，应当引导个人、企业、社会组织等进入公共服务领域，实现利益输出和治理主体的多元化，使得“事关人人”，这样就能在监督主体上避免政府自己监督自己的情况。同时，设立相应的监督机构，及时公开政务政策，为群众监督创造更好的条件。

（作者单位：中共湖南省委党校）

【责任编辑：江知】