就业，是最大的民生。习近平总书记指出，要坚持就业优先战略，把解决人民群众就业问题放在更加突出的位置，努力实现更高质量和更充分的就业。近年来，各级坚持把“稳就业”摆在突出重要位置，全面实施更加积极的“扶持双创”和“援企稳岗”政策，千方百计扩大就业、稳定就业，取得了明显成效。但是，由于受诸多因素的制约，仍然有部分重点群体面临就业难问题；对此，采取强有力措施，有针对性地开展就业帮扶，显得尤为迫切和必要。

一、就业困难群体的现状和成因

（一）现状

随着经济的迅猛发展，就业创业工作也取得了重大飞跃，据《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，截至2018年底，全国就业人员77586万人，其中城镇就业人员43419万人；全国就业人员中，第一产业就业人员占26.1%，第二产业就业人员占27.6%，第三产业就业人员占46.3%；2018年全国农民工总量28836万人，其中外出农民工17266万人。2018年，全年城镇新增就业1361万人，有551万城镇失业人员实现再就业，就业困难人员就业181万人。但数据同时也显示，截至2018年底，城镇登记失业人员974万人，城镇登记失业率为3.80%；全国城镇调查失业率为4.9%。

据《2018年浙江省国民经济和社会发展统计公报》和《2018年浙江省人力资源和社会保障事业发展主要数据公报》数据显示，2018年全年城镇新增就业125.3万人；年末城镇登记失业率为2.6%，比上年下降0.13%；城镇调查失业率各季保持在4.1%-4.5%，四季度为4.1%；全年帮扶困难人员实现就业15.9万人；扶持大学生、登记失业人员实现创业5.48万人；发放创业担保贷款26.7亿元，帮扶中西部省份建档立卡人员来浙就业37.27万人。据仙居县人社部门数据显示，2015-2018年，各年度全县新增城镇就业人员分别为6595、7050、7520、5690人，城镇失业人员实现再就业分别为2037、1896、1554、1870名，其中困难人员再就业分别为416、357、330、306人，年末城镇登记失业率分别为2.6%、2.2%、2.12%、1.98%。截至2019年9月，全县新增城镇就业人员5589人，1644名城镇失业人员实现再就业，其中困难人员再就业209人，城镇登记失业率为1.83%。

虽然，我国的就业创业形势持续向好，失业群体人数在持续下降，但仍有一些重点群体就业十分困难，且人数还比较多。就业困难群体的范围包含城镇“4050”人员、高校毕业生、长期失业人员、低保边缘户、残疾人和失地农民等“有劳动能力和就业愿望，但是实现就业较为困难”的重点人群。

（二）成因

1. 就业形势仍然比较严峻。近年来，我国每年需要在城镇就业的新增劳动力仍然保持在1500万人以上，就业压力巨大。同时，结构性就业矛盾更加突出。比如，随着新旧动能转换加速，岗位需求发生了结构性变化，“机器换人”“智能生产”导致众多企业从劳动密集型转化为技术密集型，对普通生产员工的岗位需求显著下降，对高技术、高技能人才的需求持续增长，有的企业甚至面临技术型、技能型人才荒。

2. 就业个体素质参差不齐。不同的劳动者之间，其个体素质也是千差万别的。就业困难群体，或因文化程度偏低、专业技能缺乏，或因年龄偏大、身体素质偏弱，或因家庭经济条件差、就业创业能力弱，或因身患疾病、身体残疾等原因，在劳动力市场竞争中处于不利地位。而在市场经济体系中，以市场为主的资源配置方式，决定了企业对劳动者素质的高标准、严要求，文化程度低、技能水平差的劳动者易遭摒弃或淘汰。

3. 部分人员就业期望过高。就业心态的失衡，也是造成一些人员就业困难的重要原因。从择校开始，更多的人就选择上本科而非职业技能院校；毕业之后，也是直奔机关、事业单位和企业白领而去，而不屑于去生产一线，但公职人员和企业白领的岗位毕竟有限，由此会造成不少大学毕业生一毕业就面临失业。同时，不少城镇“4050”人员和家庭生活困难人员，有着较为严重的“等、靠、要”思想，普遍不愿意靠自己的努力去提升素质、寻找工作，而是一味坐等政府为其提供舒适的工作；且对于工作环境、薪酬待遇等方面，也存在过高甚至不切实际的期望，导致了企业用工荒和人员就业难并存的局面。

4.有效就业帮扶仍存短板。当前，随着信息化的迅猛发展，微信、微博、APP等网络平台成为信息发布的主要方式。但此类平台对信息化素养低的“4050”人员和低保边缘户而言，其友好程度是很低的。或不会使用智能手机，或没有钱购买智能手机及支付流量费。因此，即使帮扶政策第一时间发布在信息化平台，就业困难群体也难以及时获取有效信息。有些人虽然能及时获取有效信息，但因不能得到相应的技能培训、就业指导等，就业帮扶政策的有效性也大打折扣。

二、经济新常态下就业帮扶面临的新挑战

（一）投资增速放缓，就业岗位新增趋缓

对城镇就业增长的影响而言，投资增长对就业增长的贡献最大，消费次之，出口再次之。近年来，我国投资增速明显放缓，投资对新增就业岗位的拉动也随之同步放缓。据统计数据显示，2016年、2017年、2018年全国共完成固定资产投资（不含农户）分别为59.65万亿元、63.17万亿元、63.56万亿元，同比增长分别为8.1%、7.2%、5.9%，2019年1-9月全国共完成固定资产投资（不含农户）46.12万亿元，同比增长5.4%，增速持续回落。浙江省的固定资产投资也不例外，2016-2018年同比分别增长10.9%、8.6%、7.1%。仙居县2016-2018年的相关数据，则分别为同比增长18.2%、10.9%、-27.6%。因此，在当前及今后一段时期，劳动力需求将会出现一定程度的负增长，尤其是在制造业、建筑业等劳动力密集型行业的工作岗位，将会呈现出新增乏力甚至持续流失的态势。

（二）产业转型升级，岗位技术要求更高

随着企业转型升级步伐的加快，高技术、高附加值和新产业比重明显提高，就业岗位的数量、质量、结构也在发生重要变革。一方面，产业升级、机器换人，对传统的劳动密集型产业带来严重冲击，就业岗位大量流失；同时，与经济转型和“三去一降一补”伴生的阶段性需求疲软，企业扩大生产的意愿下降、用人需求降低，不少年龄较大、文化程度较低和非技能型劳动者“被失业”。另一方面，则是技术型人才的相对短缺，“抢人”大战愈演愈烈，据《2019年第二季度招聘趋势调研报告》显示，对全国1200家企业分层抽样调研中，企业对各岗位的需求顺序呈递减趋势：技术类（占比34.6%）>业务类（占比31.0%）>运营类（占比14.0%）>市场类（占比11.0%）>行政类（占比9.4%），技术类岗位需求占比连续三个季度超业务类岗位的需求占比，预计未来技术岗将持续火热。在“两抓年、三服务”活动中，50多家调研企业均表示面临技能人才招引难题，尤其是企业转型升级急需的高技能人才。

（三）经济结构调整，低端岗位空间变窄

经济新常态下，经济体从以投资、出口为主导向以消费为主导过渡，在一定程度上顺应了新时代人民群众对美好生活的向往，但同时也带来了现代服务业的迅猛崛起和传统制造业的相对低迷。尤其是当前，随着5G进入商用的关键窗口期，推动以电商、社交、文娱为代表的4G消费互联网时代，迅速转向以万物互联为核心的5G产业互联网时代，导致低端就业岗位需求萎缩，倒逼劳动力加速在产业间的转移，大大加剧就业困难群体的失业风险。据国家统计局中国制造业采购经理指数的从业人员指数显示，2019年1-10月，从业人员指数一直位于临界点下方，并且从47.8回落到47.0，用人需求持续疲软。据2018年第四季度89个城市公共就业服务机构市场供求数据显示，与三季度相比，第二产业市场需求人数下降13%（其中建筑业-17.2%、制造业

-12.9%）；第三产业市场需求人数下降10.1%（其中住宿和餐饮业-11.5%、批发和零售业-11.2%、居民服务和其他服务业-9.2%、租赁和商务服务业-7.5%）。制造、建筑业、住宿餐饮、批发零售、社会服务等传统产业，具有劳动密集型特征，是吸纳低端劳动力较多的行业，是开展重点群体就业帮扶的主要渠道，但由于受结构调整的影响，用工量明显流失。

三、做好重点群体就业帮扶的相关建议

（一）以兴产业大力拓展就业新空间

1. 大力发展第三产业。相较于第一、第二产业，第三产业具有投资门槛低、资金回流快、需求弹性大与吸纳重点群体就业能力强等特点。要结合县委、县政府推行的高质量绿色发展战略，依托仙居独特的山水风光、历史人文、优质环境等资源禀赋，大力发展休闲观光、绿色农业、运动康养、高端民宿等特色优势产业；同时，抢抓台金铁路、杭温高铁即将开通的机遇，大力发展现代物流、智慧交通、商务会展等新兴产业集群，不断拓展就业新空间。

2. 适度发展劳动密集型产业。仙居的工艺美术、机械橡塑等传统产业，劳动力相对密集，技术要求也相对不高，具有较大的就业弹性，能够吸纳因技术进步导致结构性失业等就业困难人员实现二次就业。但因内外因素影响，目前仙居工艺美术、机械橡塑等行业发展举步维艰。对此，县委、县政府要加大对劳动密集型企业的引导、扶持力度，合理运用减税降费、破解要素制约等综合手段，帮扶相关企业做优做强，成为重点群体实现就业的“蓄水池”。

3. 进一步优化产业结构。要重视传统产业的改造升级，重点依托人工智能和区块链技术，加大技改投入，抓好技术研发，增强传统产业的可持续竞争力。要注重新兴产业的培育和引进，结合招商选资和招才引智，依托经济开发区、医疗器械产业园、小微企业孵化园和台创园等平台，大力实施新兴产业龙头企业培育工程，加快打造一批具有核心竞争优势的小巨人企业和隐形冠军企业。要强化传统产业、新兴产业和第一、第三产业之间的有机关联，形成各产业间的良性互动，进而带动新就业空间的持续拓展。

（二）以强培训着力提升就业新技能

1. 抓好重点群体全员免费培训。提升技能是实施重点群体就业帮扶的一项核心基础性工作。要根据就业岗位需求和重点群体的个人意愿，安排专项资金，分层分类、分期分批开展好全员免费培训，重点抓好符合重点群体自身特点的家政服务、社区服务、餐饮服务、来料加工等周期短、难度低、见效快的专项技能培训，拓宽重点群体的就业选择面。

2. 抓好培训与就业的无缝对接。坚持企业用工需求导向，建立健全劳动力资源培训需求调查、企业用工需求预报等相关制度，在全面掌握重点群体总体技能状况、用工单位人力资源需求的基础上，科学编制订单式（或定岗式）技能培训计划，有针对性地选择年纪相对较轻、文化程度相对较高、身体状况相对较好的就业困难对象，开展好企业急需的机修钳工、工程水暖、电子数控以及农村电商急需的电子商务、现代物流等专项职业技能培训，甚至可以直接组织重点群体到相关企业参加岗前培训，做到培训完毕即实现上岗就业。

3. 致力抓好创业培训。对部分创业意愿强烈并具备一定创业条件的就业困难人员，灵活采用互动式教学、创业实训、考察观摩、创业指导等方式，开展系统、科学的“创办和改善你的企业”（SIYB）培训、创业模拟实训和网络创业培训等。积极推进“互联网+”远程公益创业扶持新模式的试点，大力开展项目开发、专家咨询、成果孵化、开业指导、后续跟踪等全流程创业服务。同时，积极为投身创业的重点群体，提供创业担保贷款、创业培训补贴、一次性创业补贴、带动就业补贴、场租补贴等普惠均等创业扶持资金，持续提升重点群体创业效益。这既能有效解决自身就业难题，又能在一定程度上吸纳或辐射带动部分就业困难人员实现再就业、再创业。

（三）以重兜底合力织密就业帮扶网

1.多方创设公益性就业安置岗位。公益性就业安置，是政府专门针对就业特殊困难群体，通过加大向社会购买服务力度的形式，尽可能多地设立社会服务类、辅助性岗位，如社区联防、卫生保洁、园林绿化、交通协管（车辆管理）及机关事业单位的后勤辅助性服务等政府投资形成的公益性岗位。此类岗位，绝大多数属于劳动时间不长、强度较低、任务较轻，在年龄、技能、身体素质等方面也没有过高的要求，适合就业特殊困难群体的直接托底安置，促进其通过从事一些力所能及的劳动，实现就业脱贫。

2. 引导激励企业创设扶贫车间。加大力度落实各类激励扶持政策，积极引导企业改变单纯以利润最大化为导向的人员招聘行为，激励企业发挥好特殊困难群体就业帮扶的社会责任。同时，引导支持相关企业有效利用乡镇、村集体闲置土地、公房等，创办集中生产的厂房式或分散加工的居家式“扶贫车间”，组织就业特殊困难群体从事适合其自身特点的手工产品初级加工等生产活动或来料加工业务，为特殊困难群体创造更多的就业机会。政府要及时向吸纳特殊困难群体就业的相关企业兑现好扶持政策，积极帮助企业破解用地、融资等各类要素制约，为企业可持续发展营造良好环境。

3.建立健全失业预警和防范体系。结合仙居劳动力市场的供给现状和走势，选择能够容纳更多劳动力的行业作为重点扶持对象，并针对不同的经济环境，为困难群体就业帮扶建立不同的政策措施和配套方案。同时，从战略高度重视就业和再就业问题，把促进就业列入产业政策之中，纳入领导干部考核指标体系，突出对特殊困难群体就业帮扶的制度性安排，增强解决特殊困难群体就业问题的政策约束力，防止在工作落实中压力传导脱节和边际效应递减。

（作者单位：仙居县人力资源和社会保障局）

【责任编辑：江辰】