党的十八大以来，在习近平生态文明思想和长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”理念的指引下，长江江苏段生态环境保护取得了可喜成绩。但不可否认的是，在前期发展过程中由于观念认识、发展模式等方面存在偏差，导致在如何保护和开发长江流域上出现了不少行动失误，继而导致了一系列的生态环境问题，如饮用水安全、生物多样性安全、生态环境安全、食品安全、经济发展安全和城镇化安全等。这些都是难啃的“硬骨头”，长江江苏段流域的保护和发展，要结合自身生态环境特点与生态环境安全问题，多举措做好长江流域生态环境保护工作。

一、长江江苏段生态建设与环境保护的推进概况

1. 高度重视，制定和实施了一系列政策

2018年以来，江苏省委、省政府聚焦生态保护、绿色发展，制定出台了一系列关于长江经济带生态环境保护、沿江取水口排水口和应急水源布局、长江岸线保护和开发利用等方面的专项规定。2019年1月，省政府办公厅印发《关于加强长江江苏段水生生物保护工作的实施意见》，进一步强化长江江苏段水生生物资源保护工作，改善水生生物生存环境，维护生态系统的自然性和完整性。同年2月，省政府办公厅发布《关于江苏省化工园区（集中区）环境治理工程的实施意见》，严格限制在长江沿线新建扩建石油化工、煤化工等化工项目，禁止建设新增污染物排放的项目；严禁在长江干流及主要支流岸线1公里范围内新建布局化工园区（集中区）和化工企业。4月，省林业局、发展改革委、水利厅、自然资源厅共同发布《长江（江苏段）两岸造林绿化工作方案》，要求增加长江两岸绿色覆盖，尽快建成长江两岸森林生态景观绿色廊道，构建连续完整、结构稳定的长江两岸森林生态系统。同月，省政府办公厅印发《江苏省环境基础设施三年建设方案（2018－2020年）》，提出结合长江大保护、产业转型升级等实际需求，坚持先规划、后建设，有序推进环境基础设施建设。6月，省政府办公厅印发了《江苏省长江保护修复攻坚战行动计划实施方案》，明确全省长江水生态环境保护的总体要求、主要任务、保障措施，在加大空间保护、治污减排、生态修复力度上提出更严格的管控措施，推动长江生态功能逐步恢复、环境质量持续改善。

2. 细化工作措施，强化任务落实

江苏省把修复长江生态环境摆在压倒性位置，长江生态修复行动全面铺开，从“263”环保专项行动到“4+1”部署（城镇生活污水、化工污染、船舶污染、农业面源污染及尾矿库处理），大力实施饮用水源地环境问题治理、小散污企业整顿、沿江危化品码头和船舶修造企业清理等专项执法。

大力推动岸线资源整合、环境整治，推进长江岸线资源保护和合理开发利用。2019年4月，省政府办公厅印发《江苏省长江入河排污口排查整治专项行动工作方案》，全面启动长江入河排污口排查整治，推进长江镇扬河段整治三期、长江干流江苏段崩岸应急治理、长江南京河段八卦洲汊道整治等工程。实施长江岸线沿线环境专项整治行动，开展长江岸线违建治理攻坚，要求沿江各地制定沿江岸线开发利用总体规划，促进岸线资源节约集约利用。

系统性推进化工产业整治提升工作，解决“重化围江”。省政府办公厅下发《江苏省化工行业整治提升方案（征求意见稿）》，明确到2020年底，全省化工生产企业数量减少到2000家，到2022年不超过1000家。大幅压减沿长江干支流两侧1公里范围内、环境敏感区域、城镇人口密集区、化工园区外、规模以下等化工生产企业。

将长江经济带共抓大保护项目列入全省2019重大项目，在江苏240个重大项目中，安排长江岸线整治修复、沿线绿化造林、化工搬迁土地整治、农业面源污染治理等长江经济带共抓大保护体系性项目6个。并在重点项目安排上，着重针对长江大保护进行产业的布局、迁移和集聚，着力推动化工、钢铁加快由沿江向沿海转移，对沿江化工钢铁项目一律不予安排。

二、江苏沿江区域发展面临的难题

目前，长江大保护工作已经到了向纵深迈进的关键期、攻坚期，保护修复任务非常繁重，面临着不少难题和挑战。

如何保护和利用好长江母亲河，一直是沿江地区在发展进程中关注的重点问题。随着经济社会生态发展的多样性、复杂性、艰巨性特征越来越明显，加强政府的安全管理工作也显得特别重要。虽然做了大量保护工作，但总体上讲，长江流域江苏段仍存在过度开发和利用的现象，导致生态安全问题比较突出：

1. 岸线利用缺乏统筹协调

岸线的利用和保护缺乏统一调控机制，全省与各地市之间、沿江上下游各地区之间存在管理权条块分割、部门职能分割，导致很多管理措施或互相矛盾，或难以衔接。如航道开发整治、港口规划建设、水资源利用保护、渔业发展与水生珍稀动物保护等方面缺乏行业部门间的统筹与协调，沿江建设项目的各类相关影响评价缺乏区域间的联动机制，沿江各地区在岸线利用上以邻为壑，缺乏上下游、左右岸的协调与统筹，造成了重化工产业在沿江的过度集聚和不合理布局。

2. 饮用水安全不容乐观

据初步统计，除个别地区外，沿江地区基本都把长江水作为唯一的居民饮用水源地。近年来，虽然做了许多整治工作，但个别地区仍然没有严格落实饮用水源地保护条例的相关要求，特别是作为饮用水源地的上游地区，由于无危险之忧，对下游地区的饮用水源地保护问题不重视，饮用水水质不稳定、跨区域污染问题时有发生，直接威胁生产与居民的生活。

3. 生物多样性受到危害

由于交通运输、企业生产与滥捕滥捞，长江流域的生物多样性被严重破坏，部分物种已经绝迹，还有部分物种也处于濒危边缘。总体而言，长江流域水生生物多样性正呈现逐年降低的趋势，重点保护物种濒危程度加剧，使得保护长江流域水生生物资源工作迫在眉睫。

4. 生态环境安全受到侵犯

由于各种生产活动的规范性、安全性比较差，时常发生生产性事故，如运输船的侧翻、泄漏和工业企业废气、废水、废渣的乱堆、乱倒、乱排，直接、间接地影响了长江的水体质量、岸线资源与生态环境安全。据统计，长江经济带主要污染物废水、化学需氧量、氨氮的排放总量在全国的占比近43%、37%和43%；长江经济带生态系统保护不足，湿地、浅滩及河道等遭到人为损害与破坏，部分生态保护区被挤占，生物多样性下降，生态服务功能没有充分显现，部分支流域生态环境承载能力下降。

5. 食品安全受到损害

沿江地区主要把长江水作为主要的农业生产灌溉用水，长江水的水质优劣直接影响着这些地区农产品的质量。随着沿江地区工业，特别是化学工业的发展，大量不明情况的有毒有害物质被排放到了长江之中，由于监测技术与监测指标的滞后，长江水中大量的有害物质没有被监测到，这就为以长江水作为灌溉用水的农业生产埋下了安全的隐患，食品安全受到威胁。

6. 经济发展安全不稳定

长江流域为沿江危废分布的集中区域，全国河流沿岸3公里内产能前十大省份中，位于长江流域内的有6个省份，项目数量合计174个（占全国3公里内企业数量59.6%），产能合计566万吨/年（占全国3公里内产能57.7%），其中江苏省危废产能最高，达到211万吨/年，占全国3公里内危废项目总产能的21.5%。据统计，全省在沿江地区有近十家化工园区、几百家化工企业，还有许多金属冶炼、电镀、水泥等污染比较严重的企业，由于企业规模小、设备低端，极易发生重大生态环境事故。

7. 城镇化安全受到挑战

滨江临江，是许多地区进行城市建设的首选之地，原来就在沿江的城市近年来进一步凸显这一特征，原来不在江边的城市也加快了滨江布局步伐。“水是城之魂”，由于城镇集聚了大量的人口，生产生活用水的总量巨大，但由于长江时常面临水安全问题，也导致滨江地区的城镇化安全受到了环境挑战。

8. 基础设施安全面临问题

由于受自然环境与自然条件的约束，每年长江的汛期情况是不一样的。近年来，沿江部分地区乱砍乱伐树林、毁岸建码头、毁岸建房子的现象时有发生，严重破坏了多年来建设的长江沿线防洪防汛基础设施，再加上填河修路、填河造房等，原来的许多生态环境保护基础设施不仅功能得不到发挥，许多设施也受到了不同程度破坏。

三、江苏实施长江经济带高质量发展的重点与措施

习近平总书记分别于2016年和2018年两次亲临重庆和武汉，对长江的保护工作进行视察，并在许多不同场合对长江流域的生态环境保护问题作了大量指示。作为沿江地区重要省份，江苏应深入贯彻习近平总书记的重要指示精神，高度重视长江流域的生态环境安全，努力做好保护长江生态环境安全的各项工作。按照“共抓大保护，不搞大开发”的总体要求和部署，从转变思想观念、依法治江、产业结构调整升级、生态红线保护、集约高效利用资源、完善生态环境安全预警机制等方面，妥善处理好长江流域保护和开发的关系，真正走一条绿色、可持续的发展道路。

1. 切实转变发展理念

要从国家战略意图的高度与江苏现实需求的角度深刻理解“生态优先、绿色发展”的路径指向，从使命与担当的高度深刻理解“树立一盘棋思想”的内涵要求，自觉扛起责任，进一步解放思想、探索新路，抓住机遇、加快转型，尊重规律、系统推进，让母亲河永葆生机活力，以长江经济带发展带动全省高质量发展。要牢牢把握修复长江生态环境这个压倒性任务，涉及长江的一切工作必须服从服务于生态这个前提。

2. 积极推进法治建设

当前，《长江保护法》草案已提请全国人大常委会审议。在未立法之前，要严格执行《长江经济带生态环境保护规划》和全面落实《长江保护修复攻坚战行动计划》工作方案，高标准做好长江流域生态环境保护工作。破坏长江流域生态环境的直接结果是对长江水体、水生动植物及湿地、植被的危害，间接结果是危害沿线居民的生产生活安全，这不仅违犯了生态环境保护方面的法律法规，而且还触及了相关民法与刑法，应加快相关法律法规的衔接，加大对破坏生态环境安全行为的打击力度。

3. 坚守生态环境红线，处理好发展与保护之间的关系

把生态环境底线上升为生态环境红线，绝不允许任何人、任何单位突破。长江流域是非常敏感的生态区，饮用水源地、水中动植物、岸上动植物都需要特别加以保护，要根据长江江苏段沿江地区生态敏感性的特征、国家生态红线的要求、各省市生态红线的规定，制定特别严格的保护区域、保护制度与保护措施。尤其是当经济发展与生态环境保护发生矛盾时，要坚守生态红线的要求，绝不向一时一地的发展低头，始终保证长江母亲河的生态环境安全。

4. 加强统筹协调，实现岸线的精细化管理

长江岸线资源的开发利用涉及多个部门，建议由发改、生态环境、水利、自然资源、交通运输、农业、林业等部门共同成立长江岸线资源管理联席会议制度，协调解决相关重大问题。从省域层面统筹各地市岸线整治与修复工作，协调上下游、左右岸工业和港口岸线利用，促进沿江港口工业的集中和规模化；协调长江饮用水源地与生产性岸线布局，确保长江饮用水源地安全。提升岸线资源管理信息化水平，基于地理信息技术和高分辨率遥感手段，建设岸线资源监管审批系统，精细化港口岸线准入审批环节，加强港口岸线使用事中监管，探索建立港口岸线退出机制，严格执行港口规划和规划调整，实现岸线资源的精细化管理。

5. 加快产业转型升级，积极推进绿色化、循环型发展

一是从长江岸线的保护区域内退出来，留出足够的生态环境空间，休养生息；二是加快长江沿线地区已有产业园区的转型发展，对容易引起生态环境安全问题的产业要坚决关停并转，不留任何隐患；三是加快制定长江沿线产业发展门槛方案，坚决杜绝有生态环境风险的产业进入，真正从源头上消除产业发展对长江生态环境安全的消极影响。

6. 加快集约、高质发展，推进新型城镇化建设

要加强沿江地区水源地保护，确保城市发展生产生活用水的正常供应；加强对长江水质的日常监测工作，做到水质水量动态化监管，提高长江水环境安全监管的技术水平；加强对沿江城市生产生活废水的处置能力建设，实现达标排放，实现人与自然和谐共处。

7. 加强生态环境安全预警体制机制建设

所有安全事故一再告诫我们，在人类生产生活的过程中，一定要有危机意识，一定要有处理重大安全隐患的风险预警机制。只有这样才能及时发现危机、处理危机。全省特别是长江沿线地区要从人财物、制度、措施等方面加快生态环境安全预警机制建设工作，既保证从源头上预防重大生态环境安全事故发生，也要保证一旦发生重大生态环境安全事故能尽早尽快发现和处理，从而让生态环境安全事故的损失降到最小。

（作者单位：孙克强　江苏省社会科学院财贸研究所；朱巧玲　江苏省社会科学院连云港分院；肖 平　江苏省社会科学院财贸研究所；夏　丹  江苏省环境保护宣传教育中心）

【责任编辑：江知】