农村集体土地制度改革在整个农村改革中具有基础性地位，始终是农村改革的一条主线。2016年11月，中办、国办发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出要深入推进农村土地“三权分置”改革。中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》均提出，要推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。习近平同志指出，发展集体经济是实现共同富裕的重要保证，是振兴贫困地区农业发展的必由之路，是促进农村商品经济发展的推动力。

村级组织承担着举办村级公共事务和公益事业的职责，如道路、桥梁等基础设施，环境卫生、公共文化等公共服务设施。发展村级集体经济，有利于保障农村基层组织正常运转、提供农村公共品，提高农村群众的幸福感、获得感、安全感。因此，如何在农村土地“三权分置”改革这一重大制度创新背景之下发展农村集体经济，是一项重大理论和现实课题。

一、土地流转模式与村级集体经济增收的机理分析

农村土地“三权分置”改革是通过落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制，加快实现农业现代化，维护了群众的受益权，同时实现了集体所有权的收益。“三权分置”创新了农村土地产权制度，拓展了农村土地集体所有制的有效实现形式。经营权流转是发展集体经济的关键，土地经营权是土地作为农业生产要素功能的直接体现。通过土地流转等，实现了产权制度创新，用好用活土地经营权，实现土地资源的优化配置，使经营权体现市场价值，进而使村集体通过提供流转服务、完善基础设施等功能获得了收益，实现集体土地所有权的收益。

在诸暨市实践中，经营权流转主要有三种模式：自由流转、入股经营、委托流转。自由流转，即农户直接将土地经营权流转给种粮大户或农业企业获得收益，这种模式下，集体经济一般无收益；入股经营，由村集体组织农户把土地经营权流转给集体性质的专业合作社，统一经营，收益按照村集体、合作社、农户进行比例分配；委托流转，即农户委托村股份经济合作社将土地经营权统一流转给种粮大户或农业企业，主要有“委托流转+出租经营”“委托流转+入股经营”两种方式，“委托流转+出租经营”即村集体将土地经营权租赁流转给经营主体，获得租差收入、衍生土地流转收益等。

从自由流转、入股经营、委托流转三种方式比较看，通过土地委托流转来发展村级集体经济，集体土地所有权仍保留在农民集体手中，但土地不再直接发包给农户直接占有使用，而是通过流转把土地实际使用权交给专业农业经营者，进而实现了农民集体所有权的权能，赋予了其对土地资源持续的配置权利。“三权分置”改革厘清了相关主体与权能的边界，集体通过行使所有权，可以控制和约束其他权利的不规范行使；农户承包权的核心是财产权，是获得土地收益的基本依据；土地经营权的核心是使用权和用益物权。通过集体作为组织者、代理人，有利于降低交易成本和风险，土地委托流转经营体制权责机制明晰；土地规模效益明显，有利于农民利益维护、推动农民致富；有利于土地集体所有权“实化”、发展村级集体经济；有利于农业产业化规模化、促进农业供给侧结构性改革，从而实现农民、农村、农业（市场化经营主体）共赢。

二、当前土地流转遇到的问题与对策思考

当前，基层土地流转仍以自由流转为主，影响村级集体经济增收。同时部分乡村土地流转的程序有待规范，前期没有经过“五议论”“两公开”、公开招投标等必要程序，群众参与度和知情度不够，这为村干部权力寻租提供了空间，导致部分山林承包时租金很低而租赁年限很长，损害了村级集体经济。有的村干部对土地流转工作不熟悉或工作能力不强，认为干得多会导致出问题多、挨批评多，多一事不如少一事。另外，农业项目开发和引进力度不足，优势农业项目还不多，对村级集体经济的促进效果还不明显。

在农村土地“三权分置”改革背景下，通过土地委托流转，村集体将农户土地经营权以出租或入股方式流转给种粮大户、农业企业等市场化经营主体，可以降低农户和经营主体的交易成本和交易风险，提高土地规模效益；可以带动农民致富，推动农业发展，并实现村级集体经济增收。村集体可获得租差收入、入股分红收入、衍生土地流转收益、服务性收入等，从而发展壮大集体经济。因此，要积极深化农村土地制度改革，发挥好市场机制配置土地资源的作用。当前，需要关注以下几个方面。

（一）发展土地经营权委托流转，在优化交易服务中实现增收

一是积极推动经营权委托流转。由村集体将农户土地经营权统一起来流转给种粮大户或农业企业。要坚持土地流转的市场化方向，由村集体根据农业项目投入产出等因素，通过招投标等公开方式，采取“委托流转+出租经营”或“委托流转+入股经营”方式进行土地流转，与流入方商议确定租赁期限、流转方式。因为第二期土地承包期到2027年，项目投产见效期短的农业项目，如粮食、中草药种植等以“委托流转+出租经营”为主，以三年为一个流转周期；投产见效期长、固定资产投入较大的项目，如林木、果木种植、农业休闲旅游、农业特色小镇等项目，可采取“委托流转+入股经营”，村集体以土地经营权、资产等按照租金保底和利润分红结合的收益分配机制，参股经营稳定、资产质量较好的农民专业合作社和农业企业，共享经营效益。

二是优化交易服务。村集体坚持服务在前、收益在后和优先保障农户、经营方利益的原则，通过租差收入、分红收入、衍生土地流转收益、服务性收入等获得收益。其中租差收入为发包收入减去给付农户的收益。衍生土地流转收益为土地平整规模化去除沟渠、田埂等多出的土地进行流转的收益。服务性收入包括流转服务费、水电路渠等基础设施维护费，建设育秧中心、农机中心等配套服务收入。村集体要寻找和洽谈项目，抓好农田改造和管护，并利用跟村民熟悉和组织的优势，提供良好的村庄软环境，遇到经营方与村民产生矛盾时，村集体要及时沟通协调，做好“老娘舅”；帮助经营者在自然灾害、极端天气时进行救灾等；采取换地方式解决承包地细碎化问题。通过土地整理、农业综合开发等途径，改善农田基础设施条件，水电路沟渠配套，收取基础设施维护费，并提高土地流转的租金收入。支持村级集体经济创办服务性实体企业，发展农业生产性服务业，为龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种养大户等提供产前、产中、产后服务。

（二）健全责任分工，优化政策保障

一是强化工作责任。强化党对集体经济发展的领导。党委和政府部门要健全经营权流转的公共交易平台，完善市镇服务中心职能，建立健全县、乡两级信息互通、交易联动的公益性农村产权交易服务平台，并通过村便民服务中心等延伸覆盖到各村，引导土地流转进入流转平台交易；制定土地经营权流转规则、规划，规范土地经营权流转程序，收集发布土地供需信息，统一对外招商，减少信息不透明。盘活经营农村集体资产，支持村级组织激活闲置或低效使用的办公用房、老校舍、仓库等各类集体资产，搞活存量资产发包和租赁经营。规范农村产权交易，将集体资产交易全面纳入农村产权交易中心，全面开展合同清理，对存在私自签订合同、低价交易等暗箱交易行为的村级组织，取消各级财政对其在集体经济上的扶持政策。

镇乡（街道）要健全农村土地经营权管理和流转服务机构，履行好承包档案管理、流转情况跟踪、矛盾纠纷调处等职责；市农办要抓好农村承包地确权和流转的指导、协调、管理和监督等工作；市农办、市委党校等部门可举办土地流转专题培训，在村主职干部培训班及土地流转专题培训中举办土地流转项目对接会；国土部门加强流转土地的用途监管，及时查处违法违规用地行为；市场监管等部门加强租地企业信用监管；鼓励和支持村集体和农户对租赁农地利用情况进行监督，防止出现掠夺式经营。对违反合同约定的流入方，流出农户和村集体经济组织有权依法解除合同并要求赔偿。对流入较大规模土地的主体，要充分考察其经营实力和经营能力，避免有热情无实力的主体盲目进入农业产业。对流转期满后地上物权属及补偿、土地征用补偿等内容作出约定，依法保护流入方的土地经营权益，到期后流入方在同等条件下优先续约。

对集体经济薄弱村派驻“第一书记”、农村工作指导员，经济薄弱村由包村领导、联村干部、“第一书记”负责转化提升。充分发挥乡贤等社会力量，利用其人脉资源招商引资，争取信息、技术、资金等方面的支持，引导产业资本落户农村反哺农业，力争做到利用（引进）一个能人，发展一个产业，带动一个经济薄弱村转化。

二是强化政策支持，完善奖补机制。对土地流转村集体经济进行财政补贴奖励制度，农村集体土地依法被征收为国有土地的，应按被征收土地面积的一定比例，为被征地村安排集体经济发展留用地，或以留用地指标折算为集体经济发展资金等形式予以补偿。

（三）加强以村党支部为核心的村级组织建设

发展集体经济，村股份经济合作社是责任主体，董事长（村党支部书记）是第一责任人。要强化村党组织核心作用、村股份经济合作社在土地委托流转工作中的主体责任、村两委会在土地委托流转工作中的管理服务职能。

一是切实发挥农村党组织核心作用。《中国共产党支部工作条例（试行）》指出，农村党支部应全面领导隶属本村的各类组织和各项工作，组织带领农民群众发展集体经济，领导村级治理。要依法将村党组织书记选举为村（股份）经济合作社社长（董事长），强化党对发展集体经济的领导力和控制力。集体经济组织要注重培养后备队伍和青年农民，把农民中思想政治素质好的致富能手培养成党员，将有经营头脑、有管理能力、有奉献精神的年轻同志充实到村委班子里。

二是强化村干部的发展意识。加强以村党支部为核心的村级组织建设，选优配强村级组织班子，全面实行村党组织书记经依法选举担任村集体经济组织负责人。加大人才培养引进，加强经济薄弱村村支书、村主任等基层组织主要领头人的培训和培养，组织他们考察学习农村产业发展先进经验。

三是将村级集体经济发展情况纳入报酬考核。建立以集体资产保值增值为主要内容的经济责任制，实行经营管理绩效与经营者收入挂钩，在村干部正常报酬之外，探索推行结构性报酬制度，从集体经济增收中拿出一定比例奖励相关村干部。对符合有关条件的村社，可以试行经营班子年薪制、风险抵押金制以及外聘职业经理人、独立董事等经营管理机制，有条件的股份经济合作社可探索股权激励机制。

四是提升村干部发展集体经济的能力。利用市（县）委党校、农村文化礼堂等平台，组织开展村干部发展村级集体经济专题培训，分期分批组织村干部到村级集体经济发展好的地方参观学习和挂职培训，采取召开现场会、举办村级集体经济发展论坛和组建村级集体经济协会、村级结对帮扶等方式，提升发展壮大村级集体经济工作水平。

五是建立健全鼓励和容错机制。建立支持干事者、保护发展者、宽容失误者的用人机制，打消村干部求稳怕乱、不想发展、不敢发展的思想包袱，增强村干部主动担当、主动发展的意识，解决畏难情绪和“等、靠、要” 思想。

（四）强化项目带动，积极发展新型农业主体

高效、可持续农业项目是经营权流转的重要保障，在乡村振兴进程中，积极推进资本下乡，引进乡贤回归、农业特色小镇项目或农业龙头企业，发展乡村旅游、农村电商等新兴业态，促进一二三产业融合发展，发展农业特色小镇、家庭农场等新型农业经营模式，打造规模农业、绿色农业、高效农业，进而带动村级集体经济可持续发展。

一是加快发展乡村旅游经济。结合美丽乡村建设，鼓励村级组织利用特色资源优势，发展休闲旅游产业，走“生态兴村”“文化兴村”“旅游兴村”等发展路子，促进农村一二三产业融合发展。鼓励村级组织吸引社会资本投资开发产业化经营项目，依托自然风光、民俗风情、农耕文明积极发展乡村旅游项目、民宿经济。鼓励特色村挖掘当地农耕文化、民俗文化，以旧修旧、以旧修故，将文化保护和产业发展有机结合，打造“创意村落”，增加旅游收入。

二是加快培育农村电商等新业态。结合“电子商务进万村”工程，以淘宝村、电子商务专业村创建为载体，鼓励以村级组织为主体，联合社会资本、供销社等各类主体，建设农村电商产业发展和综合服务平台。积极搭建“一村一品一店”村级电商服务点，拓宽农产品、民俗产品、乡村旅游等市场。探索开发产业型、文化型、休闲型等农村电商发展模式,促进农村电商产业集聚，带动村级集体经济发展。

（作者单位：中共诸暨市委党校）

【责任编辑：江知】