“统筹城乡”是我国长期推行的一项国家战略，同样也是一个理论概念。本文试图从集成理论入手，去探寻统筹城乡综合改革问题。那么，用集成理论来分析统筹城乡综合改革的适用程度如何？统筹城乡中集成改革的内涵何在？集成理论视角下综合改革的价值包括什么？怎样在集成理论中推进统筹城乡综合改革，其运行逻辑如何，应该遵循怎样的过程？以上问题具备研究价值，值得深入探讨。

一、统筹城乡中集成改革的理论内涵

（一）集成与统筹城乡的概念及性质剖析

1.统筹城乡的概念与内涵

叶裕民认为统筹城乡的实质是为实现城乡一体化目标而打破旧制度和建立新制度的过程（叶裕民. 中国统筹城乡发展的系统架构与实施路径［J］. 城市规划学刊,2013,〈01〉:1-9.）。姜太碧认为：“统筹城乡协调发展包括的内容很多，既有制度层面的统筹，也包括经济发展要素层面的统筹，还包括城乡关系方面的统筹”（姜太碧. 统筹城乡协调发展的内涵和动力［J］. 农村经济,2005,〈06〉:13-15.）。因此，综合上述学者的论述，笔者认为统筹城乡能够推动形成统一均等的城乡大市场，能够实现城乡一体化的目标，它是一个在市场主导、政府协调和社会参与下的破除旧制度束缚和供给新制度的过程，具体包括城乡制度统筹、城乡经济要素统筹和城乡关系统筹。

进行制度性破旧立新的统筹城乡应包含着如下内涵：第一，统筹城乡是一个不断推进城市和乡村、工业和农业、市民和农民的融合过程；第二，制度成为了破除旧有束缚城乡发展障碍和开展创新的有力工具；第三，统筹城乡的内容应包括制度、经济和关系三个维度；第四，市场、政府和社会是统筹城乡改革的三个主体，城市和乡村为统筹城乡的两个面向。统筹城乡具备明确客体，城市与乡村不可偏废，不能只顾城镇化建设而忽略乡村治理，不能专注于乡村改革而减缓城镇化步伐。

2. 集成的概念与性质

吴秋明、李必强认为：“集成是具有某种公共属性要素的集合”他们还认为：“集成理论着重研究系统的构建、重组过程，以及由此而引起的系统特性变化和系统的演化”（吴秋明,李必强. 集成与分工的系统辩证关系［J］. 系统辩证学学报,2004,〈03〉:68-72.）。王乾坤则提出：“集成是以系统思想为指导，创造性将两个或两个以上的要素或系统整合为有机整体的过程”（王乾坤. 集成管理原理分析与运行探索［J］. 武汉大学学报〈哲学社会科学版〉,2006,〈03〉:355-359.）。陈劲提到：“要素仅仅是一般性地结合在一起并不能称为集成，只有当要素经过主动的优化，选择搭配，相互之间以最合理的结构形式结合在一起，形成一个有适宜要素组成的、相互优势互补、匹配的有机体，这样的过程才称为集成”（陈劲. 集成创新的理论模式［J］. 中国软科学,2002,〈12〉:24-30.）。

从以上概念界定中我们可以归纳出集成的内涵应体现在以下几个方面：第一，集成要素是集成过程的基本单元；集成的对象是集成要素，没有了要素，那么集成就是一种空洞地幻想。第二，集成的核心是对要素筛选和分配并形成结构性和层次性的系统结构；对集成要素进行选择排列以及优化组合是其核心任务，只有通过要素的优化分配，才能实现结构化和层次性的功效。

（二）集成改革与统筹城乡的辩证关系探析

1.集成改革为统筹城乡提供了方法支撑

集成为统筹城乡提供了两种方法论支撑：第一，遵循在还原的前提下进行综合集成的思维方法。“在应用系统论方法时，也要从系统整体出发将系统进行分解，在分解后研究的基础上，在综合集成到系统整体，实现1+1>2的整体涌现，最终是从整体上研究和解决问题”（于景元. 钱学森综合集成体系［J］. 西安交通大学学报〈社会科学版〉,2006,〈06〉:40-47.）。第二，从动态的角度去理解系统和内外环境的互动。“因为，任何一个系统都有诞生、发展、成熟和衰亡的生命周期过程，为了适应环境变化，延长系统周期，系统就必须根据环境要求，对系统要素进行适时重组，这个过程就是集成”（吴秋明,李必强. 集成与分工的系统辩证关系［J］. 系统辩证学学报,2004,〈03〉:68-72.）。因此，统筹城乡是一个不断变化的过程，我们必须明确统筹城乡所处的外部环境和内部条件的变化，并根据变化来调整和分配统筹要素。

2.集成改革与统筹城乡具有在目标、过程和时间维度上的统一性

首先，集成和统筹城乡都强调获得整体优化和功能倍增的目标。集成不是要素的简单结合，而是要素的有机分配；而统筹城乡也不是城乡之间的制度、经济和关系要素的简单相加，而是要充分利用城市和乡村要素的优势来实现城乡均衡和一体化目标。其次，集成和统筹城乡都强调在运行过程中的主体能动性与协同性。在集成的具体过程中，要实现整体优化和功能倍增目标，必须要求集成的主体与主体间的协同和互动；同样，在统筹城乡中，政府、市场和社会三个主体之间必须形成有机的互动网络，并充分激发政府在宏观指导、市场在资源配置和社会在自治中的活力和创造性。再次，集成和统筹城乡都强调在时间维度上系统对环境的缓慢适应性和持续变化性。集成过程和统筹城乡过程因为受制于环境的变化而不能一味地追求速度，缓慢地相互适应和持续不断地调整变化是集成和统筹城乡的典型特征。

3.在集成推进统筹城乡改革的实践中两者行为得到最佳耦合

首先，从集成的功能层面上来看。集成推进统筹城乡体现在集成资源、产业和组织等方面的功能互补，实现了政府内部组织的功能集成。其次，从集成的方向层面来看。集成体现在纵向上流程集成和横向上区域集成。这缩短了统筹工作的流程，实现了统筹城乡改革具体工作流程的简化和决策指挥权的下移和前移。

二、集成推进统筹城乡综合改革的价值取向

（一）协调共享是集成改革的价值目标

在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出“必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。其中，“协调”理念指出要推动区域协调发展和城乡协调发展，实现城乡要素之间的自由流动、合理配置公共资源以及建立以人为核心的新型城镇化目标；“共享”理念指出要努力在实现公共服务的均等化、提升教育质量、促进就业和建立公平持续的社会保障制度等方面做到成果由人民共享。“协调”和“共享”不仅是一种发展理念，它与集成改革的内涵有着共通之处。集成的系统性特征印证了“协调”与“共享”理念成为集成改革确定价值目标的必然性。在集成改革中，树立协调共享的价值目标就是要求改革者不断地向着城乡制度要素协调、城乡经济发展要素协调和城乡关系协调的方向前进，并努力实现人人参与改革，改革的成果由城乡人民共同享有，大力推动城乡居民在教育、就业、社会保障等方面的公共服务均等化的目标。

（二）以民为本是集成改革的价值主体定位

在集成推进统筹城乡综合改革中，以人为本的价值主体定位实质上是要实现城市与乡村居民在政治权利、公民权力与社会权利上的一体化，让农民享有跟城市居民同一的权益。在集成改革中，以民为本就要坚持民众的权利为基准，不能让任何强力侵犯到公民的正当权利，公权力部门要在改革中坚持柔性执法方式，避免过大的权力渗透到私人领域；社会和市场主体也不能借经济优势地位之势来剥夺侵害公民权利。不仅如此，最为重要的是，在集成改革中，不能有权利歧视存在，必须坚持城市与乡村居民的权利是平等无差别的。

（三）“获得感”是集成改革的价值判断标准

习近平总书记在深改组第十次会议上提出了“让人民群众有更多获得感”的论断，它成为了一项衡量改革成效的重要价值标准。因此，在集成推进统筹城乡综合改革中坚持让人民群众有更多的“获得感”便是鉴定和裁判改革好坏的一把标尺。所谓“公道自在人心”，集成改革好坏的评判应该在于人民的感受性和获得度。集成改革好不好，有没有效，应该人民说了算，而人民不是根据政府公布的经济性宏观数据来加以评判的，而是基于自身的需求以及需求的满足程度来感受的。因此，让“获得感”成为集成改革的价值标准就是要在集成改革中切实根据人民的切身需求来提供改革方案，做到改革的应需而动，以满足民众需求为止。让“获得感”成为衡量集成改革的价值标准有利于弱化改革中唯经济价值是瞻的思维，强化非经济性价值的地位；有利于俾除政府在改革中“喊口号”式的工作作风，将改革落到实处；有利于提升百姓参与改革的积极性和接受程度，使改革成果看得见、摸得着。

三、集成推进统筹城乡综合改革的运行逻辑

（一）集成改革的准备阶段——需求的输入与要素化

第一，对一体化制度要素的需求。制度和政策是影响居民生活的最直接政治要素，是满足民众需求的基本框架。通过城乡公共服务供给制度，城乡居民能够享受到公平的就业机会，农村居民能够自由自主地在城市就业创业，这解决了农民的生存发展问题；享受公平教育机会，促进教育资源在城市乡村之间平衡流动，提高农村人口在社会流动中向上窜动的能力；享受公平的社会保障福利，扩大社会保障的供给范围，降低农村地区的群体性事件的概率，保障农村地区的政治稳定。

第二，对自由流动的经济要素的需求。对城乡居民而言，土地、资金和劳动力成为了经济发展中的重要组成部分，一个家庭的经济要素决定了家庭的地位和生活质量。一旦土地无法自由流转获得经济价值，资金无法推动整体经济发展，劳动力无法在市场上作为一种资本用来自由交换，那么农民的土地就无法获得收益，家庭收入就不能提升，闲置劳动力就无法产生经济价值，因而家庭的地位和生活水平也就不能得到提升，幸福感就无从获得。通过实现土地要素在城乡的自由流动和平均分配，使得农村土地规模不会受到城镇化建设的侵占，农民土地可以自由地入股市场参与市场交换获得经济价值，增长了土地利用价值，提升了农民家庭收入；通过实现资金要素的自由流动，大量的城市资本可以涌入到农村地区使得农村获得经济发展的动力；通过实现劳动力要素自由流动，农村劳动力在进入城市时面临的阻碍减低，农村劳动力的使用可以实现“帕累托最优”。

第三，对和谐城乡关系的需求。城乡居民地位差别决定着城乡关系的和谐程度。一旦农民无法得到城市居民的认可和尊重，一旦农民无法在城市获得同城市居民均等的福利，那么城市与乡村之间的关系就无法和谐，统筹城乡也就不能达成。农业与工业的关系决定着城乡经济和谐。城市与农村的区位关系决定着在地理区位上的城乡和谐。城市中心化和乡村边缘化的思想得以俾除，城市与乡村走向了融合，田园城市的实现，提升了城市空气质量，大量的人口转移到农村，减小了城市的交通压力，乡村城镇化的建设提升了乡村基础设施建设水平，促进了乡村经济的发展。

（二）集成改革的进行阶段——要素的转换与系统化

首先，这涉及到一个政府、市场和社会合理互动的主体框架搭建。据此，首先要明确界定政府、市场和社会三个主体之间的边界，并形成一个相互平等、功能互补的多中心治理主体结构。市场起基础性作用，通过市场规律推动城乡资源要素的合理分配；政府专注于调控和监督职能并对市场和社会的局限进行补充；社会则要大力培养自治组织，增强自主自治能力。由此形成一个市场主导资源配置，政府调控和补充市场缺陷，社会广泛参与的边界明晰，功能明确，多元互动的良性主体框架。

其次，要厘清城乡制度、经济和关系要素之间的功能结构。三种要素的单个推进不是一种集成推进方式，而城乡制度、经济和关系要素之间存在一定的功能结构。制度提供了经济发展和关系协调的基本框架，经济要素是推动制度改革和关系协调的内在动力，而关系要素则是制度改革融合及经济要素自由流动的外在体现。因此，在集成推进统筹综合改革中要努力实现城乡土地制度、户籍制度、社保制度等制度和资金、土地和劳动力之间的有效弥合，并充分调节城乡之间的产业、区位和居民关系，实现制度、经济与关系要素的功能倍增和系统协调推进。

（三）集成改革的完成阶段——系统的输出与制度化

集成推进统筹城乡综合改革是一个打破旧制度和建立新制度的过程，制度改革和制度创新是集成推进统筹城乡发展的一个工具。无论如何将统筹城乡的要素输入到集成系统中，如果最终无法输出直接作用于外部环境和集成目标，那么这个集成过程就没有完成。因此，代表着城乡公民需求的集成要素输入到集成系统中，最终是要以制度的形式出现并从根本上实现集成统筹城乡目标的。输出的制度不是集成要素的简单相加，而是在集成过程中加以系统化和功能化的具有结构性和层次性的制度体系。集成之前的城乡制度要素、城乡经济要素和城乡关系要素通过由政府、市场和社会组成的多元主体的融合和再配置，实现了功能的互补和区域的协调，旧有制度以一种崭新的制度形式出现，并最终促进了城乡之间的经济和社会一体化，满足了城乡公民的物质和精神需求。

（作者单位：四川大学公共管理学院）

【责任编辑：长弓】