上海“十三五”规划纲要指出，要“着力提升上海国际经济、金融、贸易、航运与科技创新等城市功能，推动非核心功能疏解，促进与周边城市同城化发展，打造大上海都市经济圈”。上海周边从南到北有平湖市、嘉善县、吴江区、昆山市、太仓市、海门市、启东市7个毗邻县区，这些地区在推进与上海一体化发展过程中均取得了显著成效。本文通过对昆山这一地区的发展进行经验总结，以期为上海非核心功能疏解增加空间范围，促进城市空间合理布局提供参考，同时为全国相关毗邻地区实现跨区域合作提供借鉴。

一、昆山接轨上海发展工作的历程

回顾发展历程，可以看出，昆山历来把融入上海、配套上海、服务上海作为实现跨越发展的重要理念，每一步发展，每一次转型，都离不开上海的溢出、辐射和带动。具体可以分为四个阶段：

1．初始阶段（20世纪70年代末~20世纪90年代初）。为适应对外开放，昆山根据自身紧邻上海的独特区位优势，抓住上海产业升级、部分劳动密集型产业外迁以及部分内地三线企业向沿海转移的机遇，适时提出“东依上海、西托‘三线’、内联乡镇、面向全国、走向世界”的发展思路，通过横向经济联合，自费兴办了经济技术开发区和各乡镇工业小区，从而奠定了工业发展基础。

2．提升阶段（20世纪90年代初~20世纪90年代末）。1992年8月，国务院批准昆山开发区进入国家经济技术开发区序列，与沿海14个港口城市经开区组成“14+1”格局。为此，昆山市委、市政府抓住浦东新区开放、开发区升格的机遇，从交通通信、项目开发、金融、商贸、信息、技术、人才、政策、产业、旅游等10个方面主动与浦东接轨，积极吸收其辐射，经济建设步入以外向为主的新时期。

3．拓展阶段（21世纪初~2012年）。按照“新城市、新产业、新人才”的要求，昆山充分发挥沿沪的独特优势，突出各类载体功能建设，形成重点园区功能突破、资源整合和政策共享发展的格局，着力打造形成与上海有所区别、互有侧重、合作配套的产业发展格局，提升经济发展层次。

4．更高层次一体化阶段（2012年~至今）。进入这一阶段，昆山融入上海的作用机制发生了很大的变化，产业的发展更多体现为市场化因素的推动，市场发挥着资源的优化配置作用。当前，昆山着重抢抓上海“四个中心”、科创中心、自贸试验区建设等机遇，提出了“融入、配套、服务、协同”的理念，全方位、多领域对接上海。

二、昆山接轨上海发展的机遇分析

1．上海城市非核心功能疏解的机遇。《上海市城市总体规划（2016—2040）》明确提出，建设卓越的全球城市，逐步推动上海非核心功能向郊区以及更大范围疏解，土地、企业项目实行缩量规划。从纽约、伦敦、东京等城市的发展轨迹看，非核心功能疏解是全球城市发展中的普遍做法。非核心功能的疏解将加快上海中心城区有关生产要素和产业向昆山等毗邻地区转移，加速区域经济融合发展的步伐。

2． 上海重大政策辐射的机遇。随着上海“双自联动”（自主创新示范区+自贸区）政策深入实施，国内外各类顶尖科技创新要素资源将逐步集聚到上海，并有可能选择沿沪地区进行分流落户。上海科研机构和开发园区与周边设立共同平台、转化平台、共建园区将逐步成为趋势。

3．上海与周边资源融合对接的机遇。随着上海与沿沪地区同城效应的显现，以及土地、租金、用工、居住等领域成本日渐趋高，不仅传统制造业加速向外迁移，而且部分新兴产业的研发和制造环节也开始向周边转移。

4．高端创新要素资源跳跃落户的机遇。随着新一代科技产业革命个性化、定制化、网络化趋势的显现，科技创新和产业发展也在摆脱梯度转移的规律，有可能在昆山等沿沪地带活力区域跨越落户。根据“反梯度转移理论”，现有生产力水平的梯度顺序并不一定是采用先进技术和经济开发的顺序。相对低梯度的地区，只要政策得当，措施有力，也可以直接引进采用世界最新技术，发展自己的高技术，实现超越发展。由此，昆山等毗邻地区并不完全是“被动跟随”“位置锁定”，每个地区都是探索者，都可以成为领先者，关键是要结合各自的基础条件、资源禀赋，确定不同的路径选择。

5．上级功能区战略亟需破局的机遇。江苏省正在大力实施“1+3”重点功能区战略。其中，扬子江城市群建设是作为全省经济发展的主要发动机，要求把它放在长江经济带建设、长三角城市群发展、全省持续发展和区域协调发展，乃至参与全球竞争的大格局中来考量、来谋划，并明确提出“向东强化与上海的对接，主动实施借力发展、错位发展，更好承接上海辐射”。昆山作为江苏沿沪的第一站，区位优势和配套环境得天独厚，理所应当挑起重担、顺势而为，全面承接上海优质创新资源的外溢辐射，打造与上海同频共振的功能节点。

三、昆山接轨上海发展应关注的几点转变

针对上述机遇，上海周边地区已纷纷采取行动、全面对接，沿沪地带正在形成对接上海的连绵产业区。对昆山来说，应意识到过去低层次、以产业转移为主的接轨已经基本完成，未来要逐步转向两地资源的优化配置，重点是科技协同创新和公共服务的全面接轨。一是从引二产转向引三产。沿沪地区当前都进入了全面转型升级的新时期，如果说以往接轨上海更多的是注重一般制造业，那么现在的重点基本都在承接上海高端制造业、2.5产业，以及研发设计、服务外包、金融服务、文化创意等科技服务业、新兴服务业。二是从引资金转向引人才。不同城市都在加强对上海高层次人才和团队的引进，包括昆山在内的周边地区高端人才大多来自上海。三是从引产业转向学创新。加强与上海科研院所、科技园区和孵化器的对接合作，共建创新机构并引进上海科技就地转化。四是从联区域转向接平台。更加关注与上海自贸区、虹桥商务区、张江示范区、国际旅游度假区等平台的对接，实施聚焦性的招商引资。目前，南通就有上海外高桥（启东）产业园、上海市北高新（南通）科技城、上海杨浦（海安）工业园等7个合作园区。嘉兴除了张江长三角科技城，还共建了沪嘉杭G60科创走廊、上海自贸区嘉善项目协作区等一批合作载体。五是从抓局部转向促整体。过去限于行政壁垒，毗邻地区接轨上海更多体现在由市场调节的产业领域，相对局限，但随着区域一体化的发展，交通基础设施、城市功能、公共服务配套、人文环境等领域全方位融合共享成为趋势，将进一步促进跨区域资源要素的自由有序流动。

与此同时，在毗邻地区接轨上海发展过程中，应注意一些共性问题，突出表现在：边界地区城镇组团功能缺乏统筹，旅游合作开发机制不完善，跨界断头路现象突出，环境协调治理合作不足，区域生态补偿机制缺乏，邻避设施矛盾客观存在，城市水利安全保障设施缺乏协调等。从更深层次来分析，这些问题主要是行政区划壁垒导致的，这是区域一体化的关键制度问题。但是从趋势看，区域一体化发展必然打破传统的区域经济发展模式，开展跨区域合作将成为一体化的必然选择，区域协同发展将按照资源共享、利益共有的原则，从以行政区划单元逐步转向经济区单元来统筹规划实施。

四、昆山进一步深化接轨上海发展的几点思考

毗邻地区做好接轨上海发展，关键是如何各展其长、优势互补、竞相发展，促进产业的互补发展、错位发展。因此，昆山应研究立足自身，找准对接点、发力点，加快形成以全面接轨上海发展为“一体”，以产业发展、政策创新、城市管理、功能设施等为“多翼”的强势推进一体化发展格局。

1．重点优化接轨上海发展的产业空间布局建设。接轨上海，昆山自身应是一个整体，但市域内不同的区域可以承担着不同的功能，各个板块各有侧重，各具特色和优势，从而有利于充分调动主观能动性，产生“1+1＞2”的协同效应，形成“你追我赶”的生动局面。根据笔者调研，建议昆山开发区侧重接轨自由贸易港，特别是围绕综合保税区一般纳税人资格试点，做好贸易、品牌、结算等功能总部以及光电、半导体等高端项目对接；昆山高新区侧重接轨科创中心、张江高新区，深度挖掘上海高校、院所产学研产业化成果，主攻小核酸及生物医药、智能制造产业，积极承接高端制造业等项目“溢出”；花桥经济开发区侧重接轨虹桥商务区，以产业融合、要素融合和城市融合为目标，做好科技服务、金融后台、展览展示、区域总部、文化创意等项目对接；旅游度假区侧重接轨上海西南部，发挥江南水乡、文化古镇、自然村落等资源优势，积极融入沪苏杭旅游一体化发展；昆山试验区侧重建立完善与上海衔接、与国际惯例接轨的服务体系、制度安排、法律保障和营商环境，全面梳理分析上海财税、产业、金融、科技、人才等方面政策，争取复制推广部分创新措施。

2．重点推动接轨上海发展的临界地区协调发展。上海最大的资源是创新资源，最大的优势是创新优势，昆山对接的最大动力也在创新上。但“剃头挑子一头热”的模式不可持续，昆山必须找到与上海发展的“最大公约数”。目前来看，嘉定、青浦与昆山的临界地区就是这个“最大公约数”，像安亭与花桥，双方都有共同发展的意愿。这方面昆山已经做了一些工作，目前正协助上海推进安亭—白鹤—花桥城镇圈区域协同规划编制。在此基础上，应具体研究和嘉定、青浦等地在临界地区合作共建跨省市的一体化发展实践区，衔接好各规划确定的定位、功能、设施等，通过规划统筹区域协调发展。如在花桥—安亭等沪昆临界地区，跨地域规划布局合作园区，建立共同开发、利益共享、服务同城、优势互补的工作机制，引导科创资源和产业落户，争取成为上海科创中心外溢的首选地。

3．重点加快接轨上海发展的道路交通互联互通。道路交通是推进与上海接轨的基础条件，把交通作为先行领域，制定道路对接的清单，着力打通干道运输的“主动脉”、畅通次区域交通的“微循环”。具体有两个方面：一方面，加快规划对接道路的实施。经过昆山与上海有关部门的沟通，昆山与上海共规划主要对接道路18条，已经对接7条，各类专项规划已确定7条，还有4条需要进一步讨论确定，这些道路应积极对接，切实加快推进。另一方面，加强轨道交通的联系。抓住苏州市域轨交S1线规划获国家发改委批复的机遇，加快推动工程建设，尽早接轨11号线延伸线，构建东西向轨道主骨架。同时，与上海轨交17号线加快对接，探索开通环淀山湖地区往17号线枢纽的换乘公交，远期结合苏州市域轨交S3线（同里—周庄—锦溪—淀山湖）的推进，力争实现南部水乡片区与17号线的无缝衔接。

4．重点促进接轨上海发展的公共服务提档升级。促进更多公共服务一体化，有利于各类要素资源特别是人才的流动和互通。目前，昆山与上海在公交“一卡通”、医保结算、共建医院等方面做了不少探索。下一步应学习嘉兴、南通等地区经验，借鉴珠三角、京津冀公共服务一体化的成功做法，探索形成一份接轨上海公共服务的清单，促进更多公共服务资源共享。如嘉兴2016年在与上海公共服务资源的对接上就有两个很大的突破，一是与上海公积金中心的单边贷款政策，即在上海缴存公积金，在嘉兴购房，可享受嘉兴公积金贷款；二是医疗资源方面，嘉兴市社保局与上海长海医院签订医保异地联网结算服务协议，嘉兴市民到长海医院就诊，可直接用市民卡实时付款结算。

5．重点加强接轨上海发展的生态保育协同建设。接轨上海还要在绿色发展、安全发展上下更大功夫，探索跨区域生态体系建设联动机制，共同打造“绿色生态廊道”，全面提升区域绿色发展质量和整体宜居魅力。一是推动区域生态协调保育，重点是吴淞江与上海嘉定青浦生态走廊的对接，环淀山湖地区生态格局的构建，探索区域项目环境共建共批制度，协调落实湿地、水源地等各类生态空间的生态补偿措施。二是协同区域环境污染治理，以小流域为单位，共同开展河湖沿线工业污染治理，推进河湖清淤、疏浚，清除断头浜和坝基，沟通河道水系，统筹区域排涝水系的泵闸建设，完善防洪排涝应急体系，保障城市安全。三是加强对临界区域工业污染源的环境管理，共同治理跨境污染问题，特别是要加强区域邻避设施布局的协调，研究将昆山部分垃圾运送至青浦垃圾填埋场、嘉定垃圾焚烧厂进行处理的可行性方案。

当然，推动同城化不是成为同一个城市。同城化的核心是减少要素分割，实现资源互联互通、优化配置。因此，毗邻地区接轨上海发展关键是在体制机制上实现突破，从根本上清除发展的堵点和痛点，实现经济边界与地理边界的耦合，让各种要素流动起来、市场活跃起来。昆山作为毗邻上海的边界地区，在与上海的一体化发展上，已经打下了很好的基础，同时也面临全国其他类似地区遇到的问题，建议推动国家层面将昆山作为毗邻区区域合作的示范区，由江苏省和上海市联合批复建设。示范区以共享的理念创新合作机制和制度体制，推进交通互联互通、城市功能互补、产业协同配套、文化相通融合、生态共保共治，构建全方位接轨上海发展的新格局，打造上海中心城区功能疏解的综合性节点城市，成为全省乃至全国行政区经济向功能区经济转变的标杆。

（作者单位：上海理工大学）

【责任编辑：江知】