摘  要  推进数字技术赋能城市治理，提高城市数字化治理水平，是加快数字中国建设和打造智慧城市的有力举措。上海市普陀区将推进城市运行“一网统管”建设作为推动城市数字化治理的牛鼻子工程，通过创新体制机制、搭建应用平台和强化实战功能等方式，推进城市治理数字化转型，在实践中取得了积极成效，为激发数字技术赋能城市治理的潜力和提升城市治理效能提供了经验启示。

关键词  城市治理；数字技术；一网统管；上海市普陀区

城市治理是一项复杂的系统工程，尤其是大城市治理，是一道世界级难题。党的二十大以来，发展数字经济和建设数字中国被反复提及。上海市提出要以治理数字化牵引治理现代化，依托城市数字化转型和智慧城市建设，推进城市治理的科学化、精细化、智能化水平。上海市普陀区（以下简称普陀区）积极探索符合自身实际的城市治理实践路径，推进城市运行“一网统管”建设落地见效。

一、普陀区推进城市运行“一网统管”建设的实践做法

越是大城市，越要以科学化、精细化、智能化为抓手来提升大城市治理能力。[1]上海市将城市运行“一网统管”建设作为推进城市治理数字化转型的牛鼻子工程，普陀区于2020年建成区级城市运行管理中心，积极探索符合自身实际的城市治理实践路径，推进城市运行“一网统管”建设落地见效。

（一）创新体制机制，推进“制度+技术”融合发展

一是创新组织领导体制，理顺管理指挥流程。普陀区设立区推进“一网通办”“一网统管”工作和政务公开领导小组，形成由党政主要领导亲自挂帅、分管领导统筹推进、业务部门具体落实的工作格局。普陀区城市运行“一网统管”的日常运维由区城运中心负责，相关城市治理事项由区城运中心牵头相关委办局和街镇联合处置，并搭建相应治理平台，完善相关处置流程。围绕“模式革新、方式创新、流程重塑、体系重构、能力升级”的总体要求，以数字化、精细化、场景化、需求化为导向，在市级层面“三级平台、五级应用”的基本组织架构下，持续深化“1+10+N”（1个区级平台、10个街镇平台、N个应用场景）组织架构和平台建设，构建横向到边、纵向到底的组织框架。

二是创新事件处置机制，完善治理闭环程序。普陀区对城市治理事件进行全面梳理和分类，并根据各相关单位的职责职能，制定详细的责任清单，明确各单位在各类型城市治理事件中的具体职责和分工。普陀区还制定了统一的处置标准，规范各类事件的处置流程和方法，确保事件能够得到及时和有效的处理。同时，进一步细化城市运行“一网统管”的工作体系，搭建了一个具备“一屏发现、一口派单、一站处置、一网评效”功能的高效平台，及时发现和报告各类城市治理事件，并通过统一的派单系统，将事件分派给相关单位进行处理。此外，普陀区建立了一套完整的评效体系，对事件处置的效果进行全面评估和反馈，实现了“问题发现派单、督察处置、反馈结案、分析研判、考核评效”的事件处置全流程闭环管理。

三是创新制度标准体系，明晰运营运作规范。普陀区立足制度化保障和程序化推进，制定一系列制度规定和标准规范。例如，先后制定了《普陀区全面推进城市数字化转型行动方案》《普陀区城市运行“一网统管”标准规范》《普陀区推进“一网统管”工作要点》和《“数智普陀”城市运行管理平台接入技术规范》等规章制度，明确了平台建设、系统接入、数据集成和安全保护等方面的一系列标准和要求，形成以“系统、引领、协调、开放、前瞻”为特征的标准规范体系，为普陀区城市运行“一网统管”的标准化运营和规范化运作奠定了基础。

（二）搭建应用平台，推进“技术+平台”协同发展

一是强化数字技术赋能事件处置全流程。普陀区在事件处置全流程各个环节专门打造相对应的应用平台，切实提升技术赋能城市治理的精准性。第一，搭建感知和识别应用平台。例如，“数智普陀·物联感知”应用平台，接入全区32类11余万个物联感知设备，实现了全区物联感知设备的统一接入、统一管理和统一应用，还接入人工智能算法，能够自动识别事件性质、类型和应对方式，从而构建起城市治理事件智能感知和识别的基石和底座，实现了相关城市治理事件全方位、全时空、全链路智能感知。第二，搭建派单和处置应用平台。例如，“普陀区城运中心综合受理派单系统”应用平台，统一接入12345热线、网格巡查、智能识别等360余类管理事项，可以对全区“一网统管”相关事项进行统一受理和一站处置。目前，已经实现智能派单率达90％以上，研判准确率达85％以上。第三，搭建评效应用平台。例如，“普陀区城运中心一网评效系统”将业务系统数据和派单处置信息进行汇聚，全流程追踪城市运行管理事项的处置过程，并对处置部门和工作人员进行量化评效。同时，在汇聚大数据的基础上，围绕“安全、有序、整洁”等维度运行指数，对城市运行质量进行全方位跟踪和评价，形成“运行—评价—提升”的正向循环。

二是强化数字技术赋能区域治理全领域。普陀区围绕区域重点领域的事务，搭建涉及“社情民意—社会民生—公共安全”全领域应用平台，切实提高数字技术赋能城市治理的实效性。第一，搭建社情民意的感知和分析应用平台。例如，“数智普陀·社情民意感知平台”通过运用10多类AI算法，对网格片区、12345热线的数据进行智能分析，提供热词排行、新词抓取、预判预警、趋势预判、规律预判等功能，及时、精准研判社情民意的舆情态势，为市民提供更加精准的公共服务。第二，搭建一系列民生服务的应用平台。例如，“普陀区智慧交通管理系统”应用平台，可以监测全区道路路况和公共交通运输客流，从而实时掌握全区交通运行态势；还可以根据停车场实时数据，精准解决城市的“停车难”等问题。此外，还接入共享单车企业的实时数据，及时掌握共享单车投放和使用情况，为优化区域共享单车的投放布局提供支撑。第三，搭建一系列公共安全应用平台。例如，“普陀区互联网+工地综合监管”应用平台，聚合多部门条线，促进综合联动执法，实现对工地的全流程一体化在线管理。同时，还运用远程监管、移动监管、预测预警等非现场监管模式，提升智能化监管水平。

（三）强化实战功能，推进“技术+需求”联动发展

一是兼顾平急功能融合，做强“平急两用”功能。普陀区围绕“一网统管”平台的“观、管、防、联、处”功能，建立涵盖常态下日常城市运行监测管理和非常态下应急处置管理机制。在“平时”，区级城运系统发挥日常城市运行监测管理功能，围绕“态势全面感知、趋势智能研判、资源全面统筹、行动人机协同”，加强实时分析研判；各街镇城运中心聚焦区域内的整体运行态势，与区城运中心保持紧密沟通。在“急时”，区、街镇城运中心围绕节假日、重大活动、自然灾害、重大公共卫生事件、应急处突等情况，第一时间与专业部门组建指挥集群，形成联动指挥响应机制，以最小的成本解决最突出的问题，更好保障城市安全运行。

二是围绕基层实际需求，发挥纵向到底功能。例如，长寿路街道开发“长寿企业智慧管理平台”，升级“楼长一点通”小程序，切实提升营商服务水平；曹杨新村街道增设智能充电桩，守护电动自行车充电安全；长风新村街道新增垃圾厢房动态分析系统，实时监控垃圾分类情况；甘泉路街道在区内首个试点创建“智慧菜场”，把数字技术与民生服务紧密结合起来，提升老百姓买菜便利度；石泉路街道为辖区老人安装“一键通”应急呼叫设备；真如镇街道试点建设樱花苑“智慧社区”，探索社区数字治理转型新路径；万里街道推进社区市政基础设施智能化改造和安防系统智能化建设，推动绿色低碳生活新风尚；桃浦镇制定安全生产“职责清单”和年度“工作清单”，促进政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”两网融合赋能，加强安全生产监测预警。

三是立足委办局职能，做实横向到边功能。例如，区委政法委着眼商务楼宇安全隐患风险防范，打造“智慧楼宇”；区重大办将区内重点建设项目信息接入“一网统管”平台，实现重点建设项目“一屏总览”，保障重大项目建设顺利推进；区绿化市容局针对环卫工作，建立“可视化+智能研判+微信智能推送”的“三结合”应用场景，推动环卫管理工作智能化、精细化；区应急管理局启动“安全隐患动态清零一件事”，优化安全生产，抵御自然灾害；区市场监管局打造“普陀区一网统管智慧电梯平台”，实现对电梯的数字化监控和管理；区城管执法局运用无人机，为高空巡查打开“新视角”；区消防救援支队运用智能充（换）电设施，治理电动自行车消防安全隐患等。

二、普陀区推进城市运行“一网统管”建设的突出特征

普陀区依托数字技术手段，推进城市运行“一网统管”建设，实现对城市运行的全面感知、实时监测和智能分析，实现城市治理数字化转型，推动城市治理的智能化和精细化，提高城市治理效能，其突出特征如下：

（一）打破数字孤岛，实现数据“大融合”

普陀区通过系列数智系统平台的建设和联通，打通20余个政府部门和10个乡镇相关平台系统，汇聚起11万余路智能感知设备和2万余路视频监控，接通80余个数字应用场景，进一步打破数字孤岛、数字分割和数字壁垒，推进数字融合与互通，有效支撑城市治理数字化转型。

（二）紧紧围绕城市体征，实现全周期“大感知”

普陀区持续对区域内感知设备使用情况进行评估，并根据评估情况及实际需求，动态调整和按需布设全区各类感知设备，提升物联感知准确率，使其达到97％以上，为全周期城市体征精准感知打下了坚实基础。同时，普陀区还依托指标管理系统和标准，统一定义、分类和管理了700余项城市生命体征指标，极大地丰富了城市生命体征指标体系，进一步增强了对城市治理中趋势性、苗头性风险隐患的分析研判，实现了对城市生命体征数据的全方位、全时空和全生命周期管理。

（三）立足数据智能分析，实现社情民意“大研判”

普陀区依托社情民意感知系统，运用AI算法对各类社情民意数据进行智能分析，综合研判社情民意，为相关部门提供及时的民情民意数据。同时，“一网统管”平台通过对各类涉民数据的详细分析，归纳出民众关心的重点问题及突出需求，推送相关部门高效处置，从源头解决问题，助力提升民众满意度。

（四）强化融合统筹协调，实现指挥“大联合”

普陀区立足实现应急处突的高效统一指挥，积极打造融合通信系统，打通各类指挥链条和设备平台的壁垒，实现了多终端联动和多功能指挥平台协同运行。打破了时空限制和设备平台阻隔，可以在任意时空和任何终端登录指挥平台，及时跟进相关事件进展，了解一线实时数据，助力精准指挥、高效协调和科学决策。

（五）高效办好一件事，实现事件处置“大闭环”

普陀区立足统一的规范标准、明确的事件定义和高效的处置流程，将全区感知设备和接报平台进行统管，借助智能识别和派单系统，统筹解决城市运行管理中发生的各类事件，形成“事件报警、自动推送、接单处置、结果反馈、监督考核”的事件完整处置闭环，力图“在最低层级、最早时间，以相对最小成本解决最突出问题，实现线上线下协同高效处置一件事”。[2]

    三、普陀区推进城市运行“一网统管”建设的经验启示

普陀区以数字技术助力城市治理效能提升，通过创新制度、搭建场景和做实应用等举措，推进城市运行“一网统管”建设跃升高能级，助推城市治理更智能、更高效、更精准，取得了良好成效，积累了许多宝贵经验。

（一）建设以人民为中心的智慧城市

在推进城市治理数字化转型过程中，必须始终坚守“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，秉承一切为了人民和服务人民的价值立场。普陀区推进城市运行“一网统管”建设，坚持“实用为要、管用为王”，提升城市管理的精细化水平，保障城市安全高效运行，维护社会和谐稳定。

（二）做实数字化转型的场景应用

数字技术赋能城市治理效能提升不是空洞的口号，不能只停留在思想认知上，而是要落实到具体行动中，要在实实在在的场景化应用中提升数字技术赋能城市治理的效能。要主动顺应数字时代发展新趋势，积极利用大数据和人工智能等现代信息技术，以场景化应用持续推进经济社会各领域数字化转型，真正让数字技术赋能城市治理，提升为民服务水平。

（三）完善数字治理制度体系

数字技术赋能城市治理表面上是技术手段的广泛使用，实质上是管理模式的深度革新，是业务流程的彻底重塑，是体制机制的整体变革。制度设计关系到技术发挥的程度。[3]在推进城市治理数字化转型过程中，要秉持实现数字技术赋能城市治理制度化和程序化的革新要求，通过流程再造和体制创新，推动治理模式变革、治理方式重塑、治理体系重构和治理能力升级。

（四）创新数字技术赋能城市治理模式

数字技术赋能城市治理是新事物，不仅需要用新的视野和新的思路去思考和研究相关理论问题，还需要用新的举措和新的策略去推动和促进相关实践发展。这些“新”既包含了理念和技术的创新，也包含了规则和组织的创新。在推进数字技术赋能城市治理过程中，要有敢于创新的精神和勇于创新的品格，以进一步全面深化改革持续推进城市治理的模式创新、服务优化和效能提升。

参考文献：

[1]顾丽梅,宋晔琴.超大城市敏捷治理的路径及其优化研究——基于上海市“一网统管”回应社情民意实践的分析[J].中国行政管理,2023(06):6-14.

[2]翁士洪.技术驱动与科层统合：城市治理数字化转型的交互机制[J].中国行政管理,2023(06):42-50.

[3]陈水生.城市治理数字化转型：动因、内涵与路径[J].理论与改革,2022(01):33-46+156.

（作者单位：中共上海市普陀区委党校）

【责任编辑：方晓红】