摘  要  在中国共产党领导下进行人民城市建设，是中国特色社会主义道路的必然选择，是奋力谱写中国式现代化城市篇章的应有之义。从历史逻辑看，在不同历史时期，我们对人民城市建设进行了充分的探索；从理论逻辑看，马克思主义城市理论、中国古代城市建设思想、国外城市发展理论为党领导下的人民城市建设提供了理论来源；从实践逻辑看，高站位坚持党的全面领导、高水平推进城市治理现代化、高质量推进人民城市建设是中国共产党领导下人民城市建设的宝贵经验。

关键词  党的领导；人民城市建设；城市发展

办好中国的事情，关键在党。建设人民城市，关键也在党。党的二十届三中全会提出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”。[1]人民城市建设就是坚持广大人民群众在城市建设和发展中的主体地位，真正实现城市共治共管、共建共享。纵观党的百年发展历程，高质量地推进人民城市建设是党的一项重要工作，在不同历史发展阶段，中国共产党总是能够根据不同时期中心任务的变化制定正确的城市发展方针和城市发展政策，探索出一套科学且行之有效的工作方法，积累了丰富的人民城市建设实践经验，为走中国特色的城市发展道路奠定了坚实的基础。认真研究并总结党领导下人民城市建设的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，既是保持党的一贯做法和优良传统的历史需要，也是在中国式现代化进程中书写城市建设新篇章的现实需要，对推进新时代党领导人民城市建设并创新探索人民城市建设和发展规律具有重要意义。

一、中国共产党领导下人民城市建设的历史逻辑

在一百多年的实践探索过程中，中国共产党坚持把中国化时代化的马克思主义理论与我国城市建设的实践相结合，探索出了一条具有中国特色的城市发展新路。

（一）中国共产党领导下人民城市建设的萌芽时期（1949—1977）

在新民主主义革命时期，中国共产党的工作重心在于探索革命道路和武装夺取政权。中华人民共和国成立后，党领导人民城市建设进行了尝试和探索。一是以“发展重工业为先”推进人民城市建设。党领导人民城市建设，既是一个理论问题，又是一个实践问题。随着新中国的建立，城市成为国家发展战略的承载地。以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体，在受时代环境和物质条件制约的前提下，对人民城市建设作出战略擘画，指出党领导人民城市建设的重心是配合“优先发展重工业”的战略方针。“一五”时期，城市建设大规模展开，国家重点布局投资建设了西安、太原、成都和武汉等一批工业城市。二是聚焦主要矛盾建设人民城市。党的八大指出，当前最主要的任务是尽快改变我国落后农业国的现状，积极发展成为先进的工业国。因此，人民城市建设需要围绕主要矛盾的变化，聚焦工业国建设大力发展工业城市。工业化建设使得大批农民涌入城市，从1957年至1960年，我国城镇人口从9950万增至13070万，城市化率接近20％。分别在1962年和1963年召开了第一次和第二次中央城市工作会议，分析当时城市工作所面临的形势和主要任务，提出进一步做好城市工作的基本要求。三是围绕维护国家安全推进人民城市建设。1964年，为了维护国家安全，党中央审时度势地根据我国各地区战略位置的不同，决定实施三线建设。相应地，处于三线建设战略节点的城市，其建设和发展也以国防工业和基础工业为核心，具体涵盖邮电通信、交通运输、机械动力和农业、轻工业等产业。三线建设历经三个“五年计划”的实施，涉及十三个省、自治区，规划建设了数千个国防和基础工业项目，一定程度上改变了部分城市基础工业薄弱，交通设施落后的局面，有力地推进了我国中西部地区城市工业化的进程。

（二）中国共产党领导下人民城市建设的形成时期（1978—2011）

在社会主义革命和建设时期，党领导人民城市建设的重心放在补齐工业化的短板上，为改革开放和社会主义现代化建设新时期的人民城市建设奠定了坚实基础。党的十一届三中全会以后，经济建设的中心地位更加凸显，而城市建设成为经济建设的重要引擎。这一时期，城市规模不断扩大且基础设施不断完善，城市和城镇数量持续增长。一是以小城镇建设推进人民城市建设。1978年，召开了第三次中央城市工作会议，对城市建设过程中面临的主要矛盾和存在的突出问题进行了分析，研究制定了《关于加强城市建设工作的意见》，进一步强调了城市在改革发展过程中的重要地位和作用，进一步对人民城市建设的经验和教训进行了总结，提出了“控制大城市规模、发展小城镇”的城市发展思路。此外，1984年，颁布了《城市规划条例》，进一步明确了规划对人民城市建设的重要作用。二是以市场经济发展带动人民城市建设。1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，为城市的快速建设和发展提供了积极动力。从外部动力来看，国家进一步推动沿海经济特区建设、沿边沿江和内陆地区开发开放，掀起了积极引进外资促进市场经济发展推进人民城市建设的热潮。从内部驱动来看，国家适时启动了分税制改革，城市政府通过土地出让获取城市建设的资金投入，支持了城市的基础设施建设和公共服务的保障，形成大城市和小城镇齐头并进的发展态势。三是以科学发展引领人民城市建设。2000年以后，我国的城市建设和发展面临区域之间差距过大，城市与乡村之间发展不平衡，城市基础设施建设片面求大不求质等问题。党的十六大提出，要坚持大、中、小等不同类型的城市与城镇协调发展。党的十七大提出，“以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群”。城市的建设与发展更加注重区域间协调联动，城市的建设方式逐渐从粗放型向集约型转化，城乡二元结构逐渐从对立走向融合，城市建设从注重外延向注重内涵转变。

（三）中国共产党领导下人民城市建设的成熟时期（2012—至今）

改革开放和社会主义现代化建设新时期，党领导人民城市建设取得了历史性的成就，城市的数量和规模进一步提高，城市化率首次突破50％，为新时代人民城市建设奠定了坚实的基础。新时代，城市建设更加注重以人为核心，逐步从注重经济发展向经济、社会、人文、生态等方面平衡发展转变。一是以城市规划引领人民城市建设。2015年，召开了第四次中央城市工作会议，提出要综合考虑城市的功能定位、建设管理、历史文化等多方面的因素来制定规划，同时要创新规划的理念和方法，进一步提高规划的科学性、指导性。新时代城市建设过程中更加注重发挥规划的牵引和控制作用，坚持以人为本、坚持“一个尊重五个统筹”，从区域协调、城乡一体化的高度明确城市发展定位，谋划规划城市发展。二是以人民为中心推进城市建设。党的十八大以来，习近平总书记高度重视城市建设工作，把人民作为城市建设的根本出发点和落脚点，作出了一系列重要论述。尤其是2019年，习近平总书记在考察上海时，提出了人民城市理念，为城市建设提供根本遵循。这不仅是对“重生产轻生活”“重物轻人”理念的纠偏，也是推进中国式现代化的应有之义，还将进一步从目的、方式、结构、路径等方面指导未来我国人民城市建设新实践。三是以提高城市治理水平建设人民城市。人民群众是历史的主体，城市建设和城市治理的成果，也要让人民群众来评判。习近平总书记指出：“推进城市治理，根本目的是提升人民群众获得感、幸福感、安全感。”[2]一方面，要进一步改革不适应城市发展的体制机制，进一步完善城市治理制度，充分吸纳其他主体参与进来，构建城市治理新格局。另一方面，要以保障和改善民生作为城市治理的基点，加强城市基础设施和公共服务设施建设，提高市民生活品质。

二、中国共产党领导下人民城市建设的理论逻辑

在不同时期党领导人民城市建设实践过程中，回答“建设什么样的人民城市、怎么样建设人民城市”等重大命题需要科学理论指导。党领导下的人民城市建设不但根植于马克思主义城市理论与中国古代城市建设思想的理论沃土之下，还适当借鉴了国外城市发展理论的精华部分。

（一）理论基础：马克思主义城市理论

马克思、恩格斯根据自身的城市生活经验并结合古典政治经济学、黑格尔哲学等有关城市的论述，在对资本主义城市异化、城乡二元关系对立的批判基础上，以整体性、系统性的思考逻辑，对未来城市发展蓝图做了展望，明确提出了马克思主义城市思想。一是城市与乡村的关系。马克思认为，城乡关系之间的矛盾是一对持久的矛盾并贯穿人类文明史始终，这对矛盾并不会随着时间的变化演变成单一的城市占据主导地位或者乡村占据主导地位方面的问题。恩格斯指出，随着生产力水平的持续发展，可以通过城乡融合解决城乡发展之间的矛盾。[3]当城市化正在进行时，乡村的发展服务于城市的发展，而当城市化完成以后，乡村将与城市协同发展，这两个阶段皆是历史发展的必然趋势。二是城市与自然的关系。城市与自然的关系是以城市为主导的物质变换关系。马克思指出，城市不仅聚集着社会发展的历史动力，但也带来人与自然方面的压力。[4]在资本主义社会中，各大中心城市汇集了越来越多的人口。这样一来，城市一方面汇聚了发展动力，在生产生活的过程中也给土地、生态环境等带来一定的压力。因此，要进一步优化生产生活方式，合理配置城市资源，降低人口、生产等对城市自然生态造成的压力。三是城市的资本性与人民性的关系。马克思认为，随着生产资料在空间上的逐渐集中，工人们逐渐在城市中汇集。[5]他还指出，为了抑制资本性，应该建立城市共同体，而城市共同体应当是全体人民的，但现实情况是城市的资本性凌驾在城市的人民性之上，客观造成了城市的异化，解决城市的异化则需要进一步彰显城市的人民性进而抑制城市的资本性。

（二）重要渊源：中国古代城市建设思想

中华文明源远流长，在历经数千年的聚落、城市、都城建设实践过程中孕育形成了灿烂悠久的中国古代城市建设思想，诸如“天人合一”“道法自然”“天圆地方”“注重礼制”等。新时代在推进人民城市建设的过程中，一些古代优秀城市建设思想依然得到了很好的传承与借鉴，不断应用于现代城市建设实践中。一是坚持“礼制”的城市规划思想。春秋战国时期的《考工记》是我国古代城市规划理论中最具影响的一部著作。该书提出了“方九里，旁三门”“经涂九轨，九经九纬”“左祖右社，面朝后市”等一系列“礼制”的古代都城规划建设思想，尤其是唐朝的长安以及元明清时期的北京营城建都是对于礼仪和秩序的强调。时至今日，作为上述规划思想杰出代表的北京中轴线，仍然对我国城市建设发挥着重要的影响。二是“天人合一”的山水自然观。我国古代便把尊重自然、顺应自然等理念融入城市的规划与建设全过程，诸如文化筑城、山水绕城等。在都城建设方面，《管子》提出，“凡立国都，非于大山之下，必于广川之上。高毋近旱，而水用足。下毋近水，而沟防省”，正是这种“天人合一”思想的真实写照。“因天才，就地利”，就是城市设计建造过程中需要顺应自然，因地制宜地利用天然的条件。三是以人为本的思想。“城，所以盛民也；民，乃城之本也”，深刻揭示了城市的本质是人民。古代统治者深知“得民心者得天下”，在城市的规划上，采用方格网状的城市布局形式，将城市分为商业区、居住区和官府衙门等功能区；在城市的建设上，注重修建实用性和美观性相结合的建筑以及道路、商业和水利等基础设施，满足居民的生活需求。

（三）有益借鉴：国外城市发展经典理论

十八世纪的工业革命开启了城市化的进程，促进了西方国家城市的发展和繁荣，但也改变了原有的城市结构和城市形态，部分城市也遭受人口膨胀、交通拥堵、环境污染、住房紧张等“城市病”的困扰。针对解决这些问题并实现城市可持续发展，国外城市规划者和研究者提出了一系列城市发展理论，对当时的城市发展起到了积极作用，但也要充分认识到这些理论受到环境、制度、地域等限制存在一定的局限性。一是霍华德的田园城市理论。马克思对工业革命以后的伦敦城市发展作出过精辟的评价：“不仅住宅过分拥挤且不适合市民居住。”为此，霍华德提出将城市的居住区置于田地或花园之中，从而平衡居住区、工业区和农业区之间比例的田园城市理论。[6]该理论的一些主张，例如，“城市膨胀会造成环境恶化，应该控制城市膨胀”“城市应该与乡村进行结合”等，对当下我国城市化仍然有一定的启示意义。二是沙里宁的有机疏散理论。沙里宁认为，城市就像生物的肌体，其中城市片区犹如生物细胞组织，而单体建筑犹如单个细胞。[7]当西方大城市出现细胞组织问题时，就需要把城市中心以及功能集中区疏散到大小适宜的新区域。吴良镛院士也曾提出：“通过空间上的疏解和集中，完善城镇网络，促进区域整体发展。”[8]疏解北京非首都功能、规划建设北京城市副中心与河北雄安新区等，一定程度体现了有机疏散理论的理念。三是列斐伏尔空间生产理论。列斐伏尔认为空间不单单是物理意义上的场所，而且是在社会的发展过程中不断地进行生产和再生产，是资本、权力和实践等相互作用的结果。[9]在西方式资本导向下，城市空间随着资本的增殖不断地对自然空间进行挤占和破坏，也就是所谓的“见物不见人”，譬如德国莱茵河污染、英国伦敦毒烟污染等。因此，在推进城市化的过程中不能过度商品化而要深入践行人民城市理念。

三、中国共产党领导下人民城市建设的实践逻辑

中国共产党在不同的历史时期坚持因地制宜地运用马克思主义指导我国人民城市建设，尤其是进入新时代以来，我国城市现代化建设更是取得了重大成就，其中重要的实践经验就是要高站位坚持党的全面领导、高水平实现城市治理现代化、高质量推进人民城市建设。

（一）以高站位坚持党的全面领导为根本保证

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握城市在促进国民经济发展、保障和改善民生中的重要作用，不断加强党对城市工作的全面领导和统筹协调，走出了一条中国特色的城市发展道路。

一是坚持党对城市规划的领导。党能够站在城市发展的全局和战略高度通盘谋划城市规划。一方面，通过党的集中统一领导可以将城市经济和社会发展的方方面面的资源和信息进行统筹和协调，有助于提高决策的科学性。另一方面，通过党集中统一领导能够汇聚民智，不仅听取人大、政府、政协等党内各方的意见建议，还可以广泛听取与城市规划相关的建设方、管理方和有关市民群众的意见建议，有助于发扬民主。

二是坚持党对城市建设的领导。城市建设是人民群众持续推进生产方式优化和生活品质提升的重要场域，而城市建设的顺利推进需要依托强大的领导力量，而党的领导可以为城市建设提供坚强的组织保证。重大的城市基础设施和民生工程需要发挥党集中力量办大事的优势，通过党的集中统一领导来总揽全局、协调各方力量和各方面资源，还要进一步完善高位统筹、主体协作、共建共享的城市基层党建工作新机制。

三是坚持党对城市治理的领导。城市治理实践的最终指向是实现城市治理体系和治理能力现代化，在这个过程中需要把新时代党的政治路线、思想路线、组织路线、群众路线融入城市治理实践中，这就需要在党的全面领导下，继续完善城市治理的体制机制。城市治理的重心是在基层，新时代的城市治理要进一步吸纳社会力量和市民参与并积极发挥作用，[10]进一步化解城市建设与发展过程中积累的问题和矛盾，持续推进党组织体系与城市基层治理体系深度融合、持续推进党建引领优势与信息技术深度融合。

（二）以高水平实现城市治理现代化为基本目标

习近平总书记指出：“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。”[11]而推进城市治理现代化不仅是破解当前人民城市建设与发展难题的一把钥匙，更是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要突破口，这需要从精细化、数智化、科学化三个维度着力。

一是提升城市治理的精细化水平。城市精细化管理水平的高低直接关系着城市治理效能的高低，而在城市治理的实践中面临着很多治理难题，治理的成本比较高。一方面，要围绕城市治理的难点提高治理的精准性。以市民最关心的急难愁盼问题为着力点，主动出击、精准施策。另一方面，进一步完善体制机制，提高治理的精确性。城市管理应该像绣花一样精细，需要建立并完善与城市精细化管理相结合的体制机制。

二是提升城市治理的数智化水平。随着新技术的快速迭代发展，让城市更聪明、更智慧已经成为大家的共识。一方面，要充分发挥数据资源的整合作用，辅以人工智能的算法迭代，不断推动城市治理模式从经验驱动向算法驱动的模式转变。另一方面，要强化数智化应用场景的培育和建设。城市作为一个天然的孵化平台，不断把决策模型置于庞大的市政设施、交通运行、城市管理等应用场景升级迭代，进一步提升城市治理的数智化水平。

三是提升城市治理的科学化水平。现代城市治理面临的问题更加复杂，需要协调的资源更加广泛，这就需要进一步提高城市治理的科学化水平。一方面，不断吸纳多元主体参与城市治理。面对复杂多变的城市治理环境，仅仅依靠政府进行城市治理不仅成本过高且人力资源也有限，必须构建多主体共建共治共享的治理共同体。另一方面，要进一步完善基层治理。作为城市治理的“最后一公里”，基层治理尤为关键，积极组织、动员基层群众参与城市治理，使得涉及城市治理的重大政策措施更加科学合理。

（三）以高质量推进人民城市建设为关键路径

城市富集着各类资源要素，是人们生存的重要空间，也是人们从事各种活动最活跃、最集中的地方。在推进中国式现代化的进程中，必须充分发挥城市的牵引作用，紧紧围绕市民对美好生活的向往，高质量建好“人民”城市。

一是坚持人民主体，不断优化城市发展格局。针对传统城市化发展过程中存在“重物轻人”的理念，习近平总书记在2015年中央城市工作会议上指出，“城市的核心是人，市民是城市建设和发展的主体”。这不仅体现了城市的本质属性，还充分彰显了城市建设和发展的价值旨归，人民群众是城市建设和发展的权利的享有者。在城市建设的过程中，要围绕人民这个主体进一步优化城市发展格局，既要满足人民的需求，为了人民建设城市，也要激发人民的参与，依靠人民建设城市。

二是顺应人民需求，不断加强城市建设。随着人民群众对美好生活的要求越来越高，期待城市政府能够供给更多的优质的公共产品和公共服务，尤其是对教育、就业、医疗、养老、住房等有更热切的期盼。这不仅要把以人民为中心的理念贯穿到城市建设和发展的各领域工作中去，在城市的建设和发展过程中积极保障和改善民生，还要顺应人民群众的新需求和新期待，聚焦人民群众身边的急难愁盼等事宜，不断完善基础设施、推动城市更新、优化公共服务等，进一步提高人民生活品质。

三是促进人民发展，不断打造城市发展平台。城市，不仅是人民群众物质生活的重要载体，还是人民群众精神生活的重要场域，事关人民群众的获得感、幸福感、安全感。建设现代化城市不仅仅包括物质层面的建设，还包括精神层面的建设。这就需要营造公平公正的城市发展环境，进一步完善各项规章制度，充分激发人民群众的参与热情，充分调动人民群众的参与动能，充分为人民群众的发展打造平台，让人民群众在城市的建设和发展中实现自身价值并活出精彩人生。

参考文献：

[1]中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定[M].北京:人民出版社,2024:22.

[2]习近平.在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话[N].人民日报,2020-11-13（02）.

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[4]马克思.资本论（第1卷）[M].北京:人民出版社,2004:579.

[5]马克思.资本论（第3卷）[M].北京:人民出版社,2004:918.

[6]埃比尼泽·霍华德.明日的田园城市[M].北京:商务印书馆,2009:11-30.

[7]伊利尔·沙里宁.城市:它的发展、衰败与未来[M].北京:中国建筑工业出版社,1986:10-16.

[8]吴良镛.京津冀北城乡空间发展规划研究——对该地区当前建设战略的探索之一[J].城市规划,2000(12):9-15.

[9]亨利·列斐伏尔.空间与政治[M].上海:上海人民出版社,2008:16.

[10]程哲，余池明.多元主体协同参与城市治理的逻辑、实践与路径——以长沙“街艺星秀”城市文明风景线为例[J].上海城市管理,2025,34(01):37-43.

[11]中共中央党史和文献研究院.习近平关于城市工作论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2023:156.

本文系2022年国家社科基金青年项目“习近平总书记关于共同富裕重要论述的内在逻辑与原创性贡献研究”（编号22CKS001）的阶段性成果。

（作者单位：全国市长研修学院〈住房和城乡建设部干部学院〉城市发展研究所）

【责任编辑：易玉洁】