摘  要  我国教育法律供给相对不足，形成了教育政策、高校规章制度等“软法”与法律法规协同调整高等教育法律关系的态势。各高校根据教育法律法规及政策逐步构建起以章程为核心的学校制度体系，作为学校内部治理的重要依据。透过实践检视，高校规章制度在制定与适用中仍存在一定问题。在进一步加强高校法治工作、全面推进依法治校的大背景下，应当进一步加强对高校规章制度建设的法律规范，从而促进依法治校效能。

关键词  高校制度建设；依法治校；法律规范；高校自治权

新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。高校面临的主要矛盾也在发生着深刻转化，由办学资源短缺逐步向制度供给不足转化。师生员工及社会更加关注高等教育发展的公平公正，法治在高校治理中的作用进一步凸显，高校应更加重视校内规章制度体系建设，持续提升制度支撑保障能力，提高学校治理体系和治理能力现代化水平。

一、新时代高校制度建设进展及其重要性

伴随全面依法治国战略部署的不断深化，高校制度建设在依法治校体系中发挥着越来越重要的作用，以章程为核心的高校规章制度体系已然成为高校内部治理的重要依据。

（一）高校规章制度体系建设的发展进程与主要特点

新中国成立之初，中共中央以《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》等政策文件高密度介入教学、生产劳动、研究生培养、科学研究、思想政治及党建等高校各方面日常工作，高校以章程与校规治理的法治环境与意识尚未形成。

1998年，全国人大常委会颁布的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）第三十九条关于高校治理结构的规定指出，高校党委具有讨论决定学校基本管理制度的职责；第四十一条规定，高校校长具有制定学校具体规章制度的职权。以上条款以法律形式授予了高校具体制定学校管理制度的权限，这一思路也被该法2015及2018年两次修正所坚持。2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）也以法律形式明确了民办高校的决策机构及校长制定学校规章制度的权限。

此后，教育部印发多部关涉依法治校的工作文件，对高校规章制度体系建设予以指导。《关于加强依法治校工作的若干意见》（2003年）明确要加强高校制度建设，《全面推进依法治校实施纲要》（2012年）进一步要求健全高校依法办学自主管理的制度体系，突出高校在办学中的制度制定自主权，《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》（2020年）对构建系统完备的高校规章制度体系提出了实体与程序方面的要求，提出了高等教育规律与法律保留原则相结合的高校章程及校规制定原则。至此，通过学校章程与校规进行学校治理的思路及如何构建高校规章制度体系的路径已基本清晰。

各高校根据《高等教育法》《民办教育促进法》等法律法规及一系列教育部规范性文件，逐步构建起以章程为核心的学校规章制度体系，作为学校内部治理的重要依据。有学者对我国高校规章制度体系建设的特点进行了总结，认为多数高校基本建立了统一规范的规章制度体系，用以支撑学校改革发展与依法治校；校规侧重内部治理，使学校在基本问题、重大事项的处理上有章可依；校规的制定越来越注重法治意识和程序正义。［1］

（二）高校制度建设在依法治校体系中居于重要地位

对于高校规章制度在依法治校中发挥的作用，理论界普遍持肯定态度。有学者认为，校规亦是“法”，是调控学校与社会、政府、师生之间法律关系及相应管理行为的“法”，在校内具有普遍约束力。［2］有学者指出，我国依法治校的实践忽视了教育治理中广泛存在的公共政策、学校章程、校纪校规等“软法”资源。“依法治教”之“法”并不局限于具体法律规定，兼含“硬法”和“软法”，教育政策、学校章程、校规等广见于教育治理实践中，且发挥着法律难以替代的作用。［3］

为给予高校更大的办学自主权，教育部于2017年下发《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，转变政府职能和管理方式，变事前审批为事中事后监管，推进了高校治理结构改革。同时，该意见也明确要求，高校应在规章制度体系建设的基础上，依法依章程行使自主权。司法实践中，在裁判高校与学生间的教育管理纠纷时，受诉法院往往认定校规是高校对学生作出处分决定的依据，且对校规的审查保持适度克制与司法谦抑。

二、新时代高校制度建设促进依法治校面临的现实挑战

新时代对高校治理体系和治理能力现代化水平提出了新的更高的要求。高校规章制度体系建设在法治规范化程度、制度供给水平、适用能力等方面仍存在差距与挑战。

（一）高等教育法律供给不足使校规依据作用凸显

德国学者认为“重要性理论”支撑着教育事务的法律调整密度，立法机关自行作出有关教育领域的重要决定，而不能放任给教育行政机关。［4］因此，德国成文法对教育事务的规范程度很高。与此不同的是，我国教育法治基础较薄弱，教育法律供给相对不足，法律法规规章与“软法”协同调整教育法律关系形成了习惯。

我国教育立法总量较少，现行有效的教育法律9部、教育行政法规13部、教育部门规章40部。高等教育法律法规宏观性、原则性更强，操作性条款主要载于教育部门规章及大量的教育政策中，各高校的章程、校规是学校内部治理的重要依据。以对学生实施开除学籍惩戒为例，《高等教育法》第四十一条规定了校长通过校长办公会或校务会对学生行使惩戒的职权，宏观授予了高校对学生的学籍管理与惩戒权；教育部门规章《普通高等学校学生管理规定》则对处分的原则、权限、程序、期限等作出了细化规定；各高校结合学校自身实际，按照规章有关精神，制定了学校学生处分条例，并与规章一同作为对学生开除学籍的依据。由于涉及学生受教育权这一宪法权利，学位及对学生惩戒的有关法律法规规章属于立法重点，具有较为完善的体系，而高等教育其他领域受法律保留、规范的程度相对较低，主要依据校规予以规范。高等教育法律供给相对不足，导致高校用于内部治理的规章制度法律效力位阶相对较低，其制定、运行与适用缺乏系统的法律规范性要求。

（二）法律对高校制度建设的规范尚不充分

《高等教育法》第三十九条、四十一条规定校长有讨论决定学校基本管理制度的职权，属于对高校规章制度制定权的宏观规定。除此之外，现行有效的高等教育法律体系中，只有教育部2011年发布的部门规章《高等学校章程制定暂行办法》对高校规章制度建设规范作出了规定。该规章从内容、制定程序、核准与监督等方面对高校章程的制定做了规范，指出高校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作，为以学校规章制度为依据加强高校内部治理提供了法律依据。同时，该规章也明确章程要以宪法法律法规为依据、遵循高等教育规律、完善学校自主管理与自我约束的体制机制等原则，体现了法治对自治的约束，明确高校规章制度存在法律界限。

对高校规章制度的规范要求更多出现在有关教育政策中。《关于加强依法治校工作的若干意见》（2003年）明确，要根据法律和国家的有关规定，建立健全学校教育教学制度，保障国家教育方针的贯彻落实；对违反法律、法规规定的学校管理制度和规定，要及时修改或者废止，体现了高校规章制度应在法律框架内制定的要求。《全面推进依法治校实施纲要》（2012年）提出了牢固树立法治意识、构建系统完善的现代学校制度体系、提高学校依法管理的能力和水平等依法治校要求，并对提高学校制度建设质量提出了较为系统的要求，明确高校规章制度要遵循法律保留原则，不得超越法定权限和教育需要设定义务，奠定了对高校规章制度进行法治规范的依法治校总体基调。

（三）高校制度建设水平存在差异

透过司法审查发现，高校规章制度制定水平与依法治校的要求存在差距。本文通过“北大法宝”提供的案例查询系统，对1999年以来国内有关高校教育行政争议与权利救济案例进行了调查，搜集到45件高校开除学生学籍案例。通过对所涉裁判文书的延伸文本分析，发现高校规章制度制定水平尚未达到“定分止争”的目的。

不同高校对高等教育法律法规规章存在理解偏差，导致校规制定水平的高低差异。《普通高等学校学生管理规定》第五十二条关于开除学生学籍使用的是“可以给予开除学籍处分”，不是“应当”或“必须”，具体要根据第五十四条的教育与惩戒相结合原则，结合学生违法、违纪行为性质和过错的严重程度来判断。然而，在校规制定实践中，较多高校直接将规章中的几类作弊情形与开除学籍挂钩，未考虑教育与惩戒相结合原则。例如，《四川某大学学生考试违纪作弊处理办法》第十八条规定，请他人代替考试者、替他人参加考试者，给予开除学籍处分；《山东某大学学生管理规定》第七十九条第（四）项第5目规定，对由他人代替考试、替他人参加考试行为严重的，给予开除学籍处分。但是，有高校能全面领会规章有关条文间的逻辑关系。例如，《江苏某大学学生违纪处分规定》第五条规定，学校给予学生处分，应当坚持教育与惩戒相结合；第十四条规定，学生有八种情形的，可以给予开除学籍处分。

（四）高校制度适用中存在分歧与争议

校规制定水平的差异也导致在其适用中出现针对相同行为处理标准分歧的局面。以45件高校开除学生学籍案例为例，针对使用手机等通讯工具作弊、使用微信群等自媒体工具组织作弊、代考替考等几类作弊行为，不同高校根据各自校规对相同作弊行为给出了开除学籍与留校察看的不同惩戒。

有学者指出，在法治实践中，执法人员应当从最高位次开始选择所适用的法律，但有的执法主体认为区域性、地方性、职能性规则更具有操作性，因而舍弃与之冲突的上位规则。［5］这便是我国行政法领域中存在的“法扣除”现象，该现象会导致法的同一性受到挑战。在高等教育法律适用中，也存在“法扣除”现象。在张某不服山东某高校开除学籍案中，学校适用了校规而非教育部规章，这一校规经司法审查被认定与规章矛盾不能作为对学生惩戒的依据。上位规章与校规矛盾而适用校规舍弃规章，这便是一种“法扣除”现象。究其原因，一方面，由于校规操作更便捷与灵活；另一方面，部分高校工作人员法治思维与意识仍有欠缺，尚未跟上从管理法走向控权法的现代教育法治理念。

三、新时代高校制度建设促进依法治校的优化路径

面对新时代新要求，高校制度建设应以法治建设为根本，正确认识与处理国家法律与高校制度的关系问题，加强国家立法供给与监督指导，提升高校规章制度体系的法治化程度，从制度根源上保障依法治校效能。

（一）加强高等教育领域的法律供给

我国高等教育法律体系对于高校规章制度建设的规范化要求比较宏观，更为周密的规范要求主要以教育政策文件形式下发，存在治理依据法律效力位阶偏低的问题。诚然，根据学者意见，公共政策、学校章程、校纪校规等“软法”资源应当与教育法律法规规章一同构成“依法治校”中的“法”。但基于当前我国立法基础与司法实践，仍应加强高等教育成文法立法工作，加强国家层面高等教育的法律供给。

习近平总书记在2020年中央全面依法治国工作会议上指出：“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”十四届全国人大常委会立法规划明确启动教育法典编纂工作，并于2023年11月召开第一次会议，成立教育法典编纂工作组。法典的编纂研究工作正有序推进。应当考虑在教育法典的编纂中纳入对高校规章制度体系建设的规范要求，在法治轨道上推进高校制度建设。宏观层面上，通过法典落实、扩大高校办学自主权，明确法律对高等教育的规范界限与调整密度，明晰法律与高校规章制度间的关系，厘定教育政策、高校规章制度等“软法”在高等教育治理领域的法律效力。操作层面上，规范高校规章制度的制定、适用与运行。明确高校规章制度建设保障国家教育方针贯彻落实的目标，明确高校规章制度应遵循法律保留原则、在法律框架内构建等基本原则，对高校规章制度体系的基本框架、管理流程及组织实施进行规定。同时，加强高等教育单项立法与教育部门规章建设等配套立法工作。

（二）加强对高校制度建设的国家监督

国家对高等教育的监督权限在近年的学术研究中呈现了进一步扩大的趋势，学者们在认可学术自由与高校自治的制度性保障前提下，同样认为高校不因自治而成为法外治权。要以高校制度建设推动依法治校效能，除以法律规范高校规章制度的制定、适用与运行外，也应加强国家监督力度。国家对高校自治行为实施一定限度的监督，可以避免出现借学术自由之名形成法外治权的情况。

国家对高校的监督权必然延伸至高校的规章制度建设中。首先，可对高校章程等关键制度加强备案等预防性监督，事前审查制度是否合法，未经备案的不生效力，发现违法的可以废除。其次，加强司法审查监督力度，行政诉讼中可附带提起对有关学校制度的审查，以确认其合法性。当然，国家是否可以基于合目的性对高校规章制度进行监督，值得推敲，即为使高等教育领域实现一体性发展理念，而允许国家对高等教育事务有较高参与权。针对这一问题，仍需谨慎处理，以免政府过度介入。

（三）提升高校制度建设水平

高校规章制度体系建设质量的高低影响依法治校效能的发挥，要关注其制定水平的提升，使其在法律规定框架内制定。高等教育法律关系复杂，存在大量不确定法律概念，因此需要保障高校学术自由、教师专业自主权以实现对相关事实的正确判断。《高等教育法（2018年修正）》第十条规定，在坚守法律底线的前提下，国家依法保障高校学术自由，这是对高校学术自由的客观制度性保障条款。对于学术性制度，法律框架为学术自由划定了法治的底线，也为法律规范厘定了权限边界。学术性制度不受外来不当干涉，但应接受合法性监督。行政性制度则不同，涉及师生基本权利的行政性事项，应当由法律确定；对于无关师生基本权利的学校行政管理细节性及技术性事项，可由法律概括性授权学校制定有关制度。无论是学术性还是行政性制度，均应在法律框架内运行，遵守法律条文及法律原则，执行明确性要求，使校内师生员工对学校制度所形成的校内规范与秩序能明确知晓与清晰了解，避免因制度模糊性导致高校裁量权的扩大。

合法性审查也是提升高校规章制度建设水平的重要环节。要加强高校法治工作队伍建设，采取专兼结合的队伍建设模式，以具备行政法等法学学科背景、有一定法律从业经历、熟悉高等教育法律法规与有关业务的专职人员为主，熟悉高校法务的律师团队为辅，组成工作团队；组建专业咨询委员会，在遇到疑难问题或缺乏上位法指导的情况下，邀请专委会商；也应广泛听取师生意见。在审查原则上，应采取实质合法性审查标准，不仅要符合法律法规及规章规定，也要符合法律原则与公序良俗。参考司法实践中法院附带审查规范性文件的标准确定审查内容，即“是否超越职权，是否与上位法抵触，是否违反制定程序”。［6］

（四）提升师生法治意识与思维

公民法治意识的群体性建构是推进全面依法治国与法治社会建设的基础性条件。在高等教育领域内，伴随师生员工及社会对高等教育公平公正发展及高校内部治理法治化的关注，国家立法层面率先作出回应，教育部2017年对《普通高等学校学生管理规定》做出的修订，展现了教育法治理念从管理法向控权法转型的趋势，体现了法律维护学生权利、服务学生发展的目的。一些高校也紧跟这一现代教育法治理念，推出学校内部治理规程，以法治化、规范化、制度化的治理模式服务师生发展，从学校规章制度建设层面进一步营造了师生法治意识提升的外部环境。

在抓好制度建设与外部环境的同时，也应注重法治思维与内在意识的建构，坚持把法律作为学校内部治理、解决矛盾冲突的基本依据，强化对高校规章制度的法治化规范，确保学校制度条文内容以师生权利保护为中心。一体提升高校治理者的法治意识与法治思维，使其在适用学校制度、治理学校过程中遵循法治原则，树立规则思维、程序思维、责任思维，善于运用法律、规则及程序治理学校，使法治成为高校治理者必备的能力，并更进一步通过治理实践在大学生踏入社会前形塑其法治意识，形成其法治信仰，从而通过依法治校推动依法治国。

参考文献：

[1][2]郑宁.我国学校校规建设：政策演变、总体现状以及对策建议[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）,2021（2）:179-188.

[3]靳澜涛.何为“依法治教”之“法”:一个概念的检讨与拓展[J].教育学术月刊,2021（8）:87-94.

[4]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京:法律出版社,2000:114-118.

[5]关保英.行政法分析学导论（下）[M].北京:商务印书馆,2011:478-481.

[6]于洋.论规范性文件合法性审查标准的内涵与维度[J].行政法学研究,2020(1):101-115.

本文系江苏高校哲学社会科学研究一般项目“高校制度建设促进依法治校效能研究”（编号2024SJYB0644）的阶段性成果。

 (陆秦系江南大学法制工作办公室主任、博士；陈婷系江苏行德律师事务所主任)

【责任编辑：张卓】